V SA/Wa 2479/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania specjalnego zezwolenia połowowego; oddala skargę. Skarżący J. Ż. wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. zwrócił się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na rok 2013 na prowadzenie połowów na Zalewie Wiślanym statkiem rybackim [...]. Skarżący wniósł o przyznanie kwot połowowych: leszcza, sandacza, śledzia i ryb gatunków nielimitowanych. We wniosku wskazał skróty narzędzi połowowych, tj. GNS, FPO oraz LLS. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Organ wyjaśnił, iż podziału kwot połowowych dokonuje się w oparciu o zarządzenie Nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia 16 listopada 2012 r. w sprawie określenia organizmów morskich objętych ogólną kwotą połowową w 2013 r. na Zalewie Wiślanym oraz sposobu i warunków podziału tej kwoty (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2012 r., poz.3716; Dz.Urz. Woj.Warmińsko-Mazurskiego z 2012r., poz.3090). W myśl § 2 ust. 1 ww. zarządzenia podział ogólnych kwot następuje na zasadzie przydzielenia równej wielkości indywidualnych kwot połowowych na wszystkie statki rybackie, które miały indywidualne kwoty połowowe leszczy i sandaczy w roku 2009. Z uwagi na to, że statek [...] wpisany został do rejestru statków rybackich [...] czerwca 2013 r. jako nowy, a także okoliczność, że na statek nigdy wcześniej nie zostało wydane stosowne zezwolenie na wykonywanie rybołówstwa na Zalewie Wiślanym, organ uznał, że nie można zgodnie z wnioskiem Strony przyznać indywidualnych kwot połowowych leszczy i sandaczy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się także na § 3 ust. 2 zarządzenia Nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia 26 sierpnia 2004r. w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu rybackiego na Zalewie Wiślanym (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego Nr 111, poz.1965 z późn.zm.; Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 122, poz.1575 z późn.zm.), zgodnie z którym na Zalewie Wiślanym łączna ilość sprzętu połowowego określonego w specjalnych zezwoleniach połowowych nie może przekroczyć liczby 1680 zestawów żaków, wontonów, sznurów haczykowych oraz manc. Organ stwierdził, że obecnie eksploatowane statki rybackie wyczerpują ogólną dopuszczoną wyżej wymienionym zarządzeniem ilość sprzętu połowowego na akwenie Zalewu Wiślanego, w związku z czym brak jest możliwości przyznania zestawów narzędzi połowowych na statek [...], a tym samym wydania stosownego zezwolenia z możliwością połowów pozostałych gatunków ryb objętych wnioskiem Strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek złożonego przez J. Ż. odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, iż z dokumentacji sprawy wynika, że skarżący w przeszłości nigdy przy użyciu statku [...] ani statku wycofanego – [...], w ramach którego części zdolności połowowej został wprowadzony został statek [...], nie prowadził połowów na Zalewie Wiślanym, w związku z czym nigdy na tym obszarze nie wystawiał żadnych narzędzi połowowych. W związku z powyższym należało stwierdzić, że skarżący nie posiada na statku [...] żadnych praw historycznych do prowadzenia połowów i wystawiania narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Zalew Wiślany jest to niewielki akwen z wyjątkowo wrażliwym ekosystemem. Podlega on szczególnej ochronie, dlatego na tym obszarze Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. wprowadził ograniczenia w wykonywaniu rybołówstwa morskiego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż strona wprowadziła statek [...] do rybołówstwa morskiego w ramach pozostałej części zdolności połowowej (GT) po wycofanym statku [...] (ex [...]), który był eksploatowany wyłącznie na wodach Morza Bałtyckiego. W dniu [...] maja 2013 r. złożyła wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na obszar Morza Bałtyckiego, w odniesieniu do którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że na obszar Morza Bałtyckiego możliwym jest zastosowanie art. 16 ust. 7 ustawy o rybołówstwie, tj. wydanie specjalnego zezwolenia połowowego z innego tytułu, czyli na nowy statek rybacki - statek [...]. W związku z powyższym statek strony mógł wejść do wykonywania rybołówstwa morskiego w ramach części zdolności połowowej po wycofanym statku [...] na obszarze Morza Bałtyckiego. Zgodnie z wnioskiem, stronie wydano Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...] na statek [...] na obszar Morza Bałtyckiego, uprawniające do połowów w 2013 r. następujących gatunków organizmów morskich: gładzicy oraz gatunków nielimitowanych. Zatem strona otrzymała prawo do połowów na obszarze Morza Bałtyckiego, jednak prawo to nie jest tożsame z prawem do połowów na obszarze Zalewu Wiślanego. Odnosząc się do kwestii przeniesienia narzędzi połowowych z innych statków wnioskodawcy [...] i [...] na statek [...], organ odwoławczy dokonawszy analizy danych w elektronicznym systemie ERS (Elektroniczny Rejestr Statków) stwierdził, że statek [...] nie był i nie jest statkiem rybackim posiadającym wpis do rejestru statków rybackich. Natomiast statek rybacki [...] jest własnością innej niż strona osoby, jak również inni niż strona są armatorzy tej jednostki. W związku z powyższym oraz brakiem jakiegokolwiek wniosku o przeniesienie narzędzi połowowych ze statku [...] organ uznał, iż zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Sprawa dotycząca decyzji odmawiającej wydania specjalnego zezwolenia połowowego na statek [...] na obszar wód Zalewu Wiślanego na 2013 r. dotyczy wyłącznie wydania zezwolenia i nie jest w żaden sposób powiązana z przeniesieniem narzędzi połowowych. We wniosku o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego nie ma żadnej wzmianki ani o ilości wnioskowanego sprzętu połowowego ani o jego ewentualnym pochodzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 19.02.2004r. o rybołówstwie poprzez przyjęcie przez organ pozaustawowych przesłanek limitujących prawa do uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego; 2. art. 20a ustawy z dnia 19.02.2004r. o rybołówstwie poprzez jego pominięcie, podczas gdy przepis ten uprawnia armatorów do przenoszenia kwot połowowych pomiędzy statkami, a tym samym i przenoszenia na te statki narzędzi połowowych; 3. § 3 ust. 2 zarządzenia nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia 26.08.2004r. w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu Rybackiego na Zalewie Wiślanym poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż przepis ten wyłączał możliwość wydania specjalnego zezwolenia połowowego na rzecz skarżących, czy też zmiany w zakresie przypisania dla statków rybackich rodzaju i ilości narzędzi połowowych, 4. art. 155 k.p.a. poprzez jego pominięcie, podczas gdy przepis ten uprawnia do zmian ostatecznych decyzji, a tym samym i ostatecznych specjalnych zezwoleń połowowych. II. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, brak oparcia decyzji na materiale zgromadzonym w sprawie i brak jego oceny opartej na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w tym pominięcie części dostępnych dla organu administracyjnego dowodów, czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji; 6. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie pogłębiło zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, 7. art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie wyjaśniło stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu 8. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego; Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o: 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; a nadto o: 3. Zwrócenie się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunku do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeżeli tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami. W uzasadnieniu skargi podkreślono m. in., że ustawa o rybołówstwie co do zasady limitacje specjalnych zezwoleń połowowych łączy z kwotami połowowymi. Również wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia nie wymaga wskazywania ilości narzędzi połowowych a jedynie ich rodzaj. Żaden przepis o charakterze ustawowym, czy też wynikający z rozporządzenia nie wprowadza ograniczeń specjalnych zezwoleń, z uwagi na maksymalną liczbę zestawów połowowych. Konsekwencją prawną takich rozwiązań ustawowych jest art. 20a ustawy o rybołówstwie, który pozwala na dzielenie kwot połowowych na m.in. w części na inne statki tego samego armatora. Przepis ten nie mówi nic odnośnie zestawów połowowych, albowiem nie przewiduje on limitacji połowu, czy też przenoszenia uprawnień połowowych, z uwagi na ten element. Ponadto art. 32 ustawy o rybołówstwie umożliwia określanie w formie zarządzenia jedynie rodzaj i ilość narzędzi połowowych. W związku z tym delegacja ustawowa nie uprawniała właściwych okręgowych inspektorów rybołówstwa morskiego do wprowadzania limitów połowowych opartych na nieznanej ustawie (w tym zakresie) konstrukcji liczby zestawów połowowych. Tym bardziej, iż art. 1 ust. 1 ustawy o rybołówstwie jednoznacznie wskazuje, iż to ona reguluje nadawanie uprawnień do wykonywania rybołówstwa, a nie wewnętrzne przepisy OIRB. Skoro więc art. 20a ustawy o rybołówstwie dopuszcza przekazywanie, dzielenie kwot połowowych pomiędzy statkami tego samego armatora, tym samym dopuszczalne prawnie było umożliwienie skarżącym przeniesienie (wykorzystanie) kwot połowowych na gatunki nielimitowane na statek [...] w celu połowu na Zalewie Wiślanym oraz wykorzystanie w tym celu narzędzi połowowych innego statku. Zdaniem skarżącego, zarządzenie OIRM w ramach delegacji ustawowej, może jedynie określać sposób wykonywania rybołówstwa morskiego poprzez określenie ilości i rodzaju narządzi połowowych. Przepisy zarządzenia nie mogą uchylać, uniemożliwiać realizacji uprawnień armatorów w zakresie wykonywania przez nich praw połowowych wynikających z przepisów ustawy i przyznanych im specjalnych zezwoleń połowowych. Skoro więc skarżący dysponuje: - ważnymi licencjami na statek [...], - specjalnymi zezwoleniami połowowymi, ma pełne prawo do domagania się wykonywania praw połowowych w ramach przyznanych uprawnień i przenoszenia ich pomiędzy statkami. W związku z powyższym skoro przepisy prawa regulują możliwość przenoszenia kwot połowowych na statki tego samego armatora, to tym samym jest oczywiste, iż możliwe jest określenie prawne rodzaju narzędzi połowowych na danym statku i ich "przeniesienie na inny statek". Przeciwna wykładnia tych przepisów doprowadzałaby do wyłączania przenoszenia praw połowowych w następstwie niższych rangą normatywną aktów prawnych, z przekroczeniem delegacji ustawowej. Według skarżącego, nie było poza tym przeciwwskazań prawnych, aby w ramach art. 155 k.p.a. zmienić specjalne zezwolenie połowowe w zakresie określenia narzędzi połowowych przez ich zmniejszenie, co umożliwiałoby wpisanie tych narzędzi na inną jednostkę tego samego armatora. Zdaniem skarżącego, historyczne prawa połowowe nie stanowiły w niniejszej sprawie przeszkody do uwzględnienia wniosku. Poza tym żaden z organów nie wskazał w decyzji przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikałby brak możliwości prawnej (zakaz) uwzględnienia wniosku. Podstawą takiej odmowy był § 3 ust 2 zarządzenia nr 2 OIRM z dnia 24.08.2004r., a także art. 16 ust 1 i 4 ustawy o rybołówstwie, jednak te przepisy nie wyłączały i nie wyłączają możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Art. 16 ust 1 i 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o rybołówstwie (Dz.U. z 2004r. Nr 62 poz. 574 ze zm.) stanowi, że wykonywanie rybołówstwa morskiego w danym roku kalendarzowym wymaga uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego, które jest wydawane na wniosek armatora na statek rybacki, na który wydano licencję. Właściwość organów uprawnionych do wydawania specjalnych zezwoleń połowowych określa art. 16 ust 4 ww. ustawy. Otóż wskazuje on na: 1. Ministra do Spraw Rybołówstwa – w przypadku połowów w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej i w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi; 2. Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego na połowy w Zalewie Wiślnym, w Zalewie Szczecińskim, na obszarze Zalewu Kamieńskiego i Jeziora Dąbie. Z kolei art. 20a ww. ustawy stanowi, że kwoty połowowe określone w specjalnym zezwoleniu połowowym mogą być przekazywane w całości lub w części innym armatorom oraz na inne statki rybackie tego samego armatora (ust. 1). Co istotne, kwota połowowa może być przekazana jedynie na rzecz podmiotów, którym przyznano kwotę połowową na ten sam gatunek organizmów morskich, których dotyczy przekazanie (ust. 2). Przekazanie kwoty połowowej następuje: 1. Na wniosek armatora zainteresowanego przekazaniem, a w przypadku przekazywania kwot połowowych innym armatorom na wspólny wniosek do organu, który wydał specjalne zezwolenie połowowe; 2. Po wyrażeniu zgody przez organ, o którym mowa w pkt 1; W ocenie Sądu, analiza obu ww. przepisów pozwala na uznanie, iż dotyczą one wyłącznie przekazywania kwot połowowych, natomiast nie dotyczą przekazywania narzędzi połowowych, nie są one bowiem przez przepisy te wymienione. Niewątpliwie również obu ww. pojęć nie należy utożsamiać. Czym innym są bowiem kwoty połowowe, a czym innym zezwolenia połowowe. Poza tym, o ile dany podmiot posiada określoną kwotę połowową, to oczywistym jest, że musi (a przynajmniej powinien) posiadać także zezwolenia pozwalające na odłowienie wskazanych w jej ramach organizmów morskich. Jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie brak było jakiegokolwiek wniosku o przeniesienie narzędzi połowowych ze statku [...]. Co więcej, statek [...] jest własnością innej osoby niż skarżący, inni są także armatorzy tej jednostki. Tym samym zasadnie organ uznał, iż zarzuty w powyższym zakresie są bezzasadne. Podkreślenia wymaga również, że w przedmiotowej sprawie strona wprowadziła do rybołówstwa morskiego statek FRO-41, ale w ramach pozostałej części zdolności połowowej po statku WSG-27, który został wycofany i który (co istotne) był eksploatowany tylko na wodach Morza Bałtyckiego. Organ zatem zasadnie uznał, iż statek [...] może wejść do wykonywania rybołówstwa morskiego wyłącznie na wodach Bałtyku (statek [...] z racji uzyskanego zezwolenia połowowego tylko tam był eksploatowany). Zatem zasadne było wydanie stronom specjalnego zezwolenia połowowego nr [...] (na statek [...]) uprawniającego do połowów na obszarze Morza Bałtyckiego, które nie obejmowało prawa połowów na obszarze Zalewu Wiślanego, albowiem takowego prawa statek [...] nie posiadał. Konsekwencją powyższego jest także konieczne uznanie, że armatorzy statku [...] nie mieli historycznych praw połowowych do wystawienia narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego. Takim prawem jest bowiem prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości w określonym czasie (art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie). W ocenie Sądu, powyższe przemawia za bezzasadnością zarzutu naruszenia zarówno art. 16 ust. 1 jak i 20a ustawy o rybołówstwie. Sąd uznaje za bezpodstawny także zarzut naruszenia § 3 ust. 2 zarządzenia Nr 2 z dnia 26.08.2004r. Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu rybackiego na Zalewie Wiślanym. Przepis ten stanowi, że na Zalewie Wiślanym łączna ilość sprzętu połowowego określonego w specjalnych zezwoleniach połowowych nie może przekroczyć liczby 1680 zestawów żaków, wontonów, sznurów haczykowych oraz manc. Przepis ten nie mógł zostać naruszony w sprawie skarżącego, albowiem odnosi się on do łącznej ilości sprzętu połowowego na Zalewie Wiślanym, która zgodnie z ustaleniami organu została wyczerpana. Niezależnie od tego podkreślić trzeba, iż tenże przepis nie przewiduje możliwości przekazywania sprzętu połowowego z jednego statku na drugi. Nie może być więc podstawą żądania skarżącego. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. to także i on nie jest zasadny. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Autor skargi prezentuje pogląd, iż powyższy przepis mógł być podstawą zmiany specjalnego zezwolenia połowowego w zakresie określenia narzędzi połowowych oraz ich zmniejszenia, co umożliwiałoby wpisanie tych narzędzi na inną jednostkę tego samego armatora (str. 4 uzasadnienia skargi). Analizując akta sprawy, w tym w szczególności treść wniosku inicjującego postępowanie oraz decyzje podjętą w I instancji, stwierdzić należy, iż właśnie tą decyzją odmówiono wydania specjalnego zezwolenia połowowego na 2013 r. na prowadzenie połowów ryb statkiem rybackim [...] na Zalewie Wiślanym. Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. W związku z tym brak było podstaw prawnych, aby w toku postępowania przed tymi organami zakreślonego stosownym żądaniem stron organy mogły zmienić swoje decyzje w oparciu o art. 155 k.p.a. Jeśli chodzi o zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych tamże przepisów proceduralnych to są one bezpodstawne. W postępowaniu przed organami zgromadzono bowiem wystarczającą ilość dowodów, które zostały poddane należytej analizie i ocenie. Ocena ta nie nosi cech dowolności a uzasadnienie rozstrzygnięcia jest wyczerpujące. Podkreślenia wymaga nadto, iż organ II instancji odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była również rzetelna i przekonująca analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Niejako na marginesie wyjaśnić należy, iż Sąd nie mógł uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w skardze ze względu na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza tym, przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie nie mogła być ocena prawidłowości zachowania OIRB w G. wobec innych armatorów, a do tego w istocie zmierzał ów wniosek. W prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy administracji prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów obowiązującego prawa, w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.