VII SA/Wa 2663/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2663/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 1997 r. znak [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził indywidualny projekt budowlany i udzielił Z. C. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego o kubaturze 235 m3, powierzchni zabudowy 80 m2 i powierzchni użytkowej 62 m2 na działce położonej w [...], nr ew. gruntów [...], wskazując, że działa zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] lipca 1994r.). Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. H. M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu, jak również nie brali w nim udziału właściciele pozostałych sąsiednich działek. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. H. M. sprecyzowała, iż żąda unieważnienia tej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ uznał, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. wobec braku prawidłowego określenia stron postępowania, w szczególności następców prawnych zmarłego B. M., właściciela sąsiedniej nieruchomości. W tych warunkach zapadła kolejna decyzja organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1997 r., znak: [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał na ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Stwierdził też, że H. M. jest cyt. "samoistnym właścicielem" działek [...] oraz [...].Stwierdził też, że uzyskał z Urzędu Gminy [...] wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 1994 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, decyzja pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W aktach sprawy znajduję się jedynie wniosek Z. C. z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest natomiast samej decyzji o warunkach zabudowy. Z informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy w [...] (pismo z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]) wynika, że nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...] na rzecz Z. C. Tymczasem zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 25 sierpnia 1994 r.), zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę - art. 39 ust. 1 i 2. Niedysponowanie przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę należy uznać za rażąco naruszające art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności. W tym zakresie organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 67/97 oraz z dnia 1 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA/Wa 536/97. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46), jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m (pkt 1), dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m (pkt 2). Odstępstwo od powyższych zasad przewidywał ust. 6 ww. paragrafu 12, zgodnie z którym dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W razie braku zgody właściciela właściwy organ może rozstrzygnąć, w drodze postanowienia, o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w ust. 6, jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Natomiast zgodnie z ust. 8 tego rozporządzenia zgoda właściciela nie jest wymagana, jeżeli usytuowanie budynku, o którym mowa w ust. 6, wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że usytuowanie spornego budynku gospodarczo-garażowego w granicy działki jest sprzeczne § 12 ww. rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika, by inwestor uzyskał zgodę właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jak również postanowienia właściwego organu o dopuszczalności usytuowania budynku w granicy. Także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 1994 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] lipca 1994 r.), nie wynika, aby można było sytuować budynki w odległościach innych niż określonych w § 12 rozporządzenia Z tych względów organ uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, co zobowiązywało Wojewodę [...] do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, organ wskazał, że zarzut postawiony przez H. M., dotyczący braku jej udziału w postępowaniu o wydanie ww. decyzji pozwolenia na budowę, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania i nie mógł być uwzględniony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym . W nawiązaniu do stanowiska Z. C. organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie można mówić o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, nie zaistniały tez negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W wyniku rozpoznania odwołania Z. C., zapadła zaskarżona i opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji . W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, podobnie jak organ pierwszej instancji, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję pozwolenia na budowę wydano w sytuacji, gdy inwestor nie złożył wymaganej przepisami prawa decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że w świetle orzecznictwa stanowi to rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego. Wskazał, że na terenie miejscowości [...], w której zaprojektowano sporną inwestycję, obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, iż nie podziela stanowiska Wojewody [...], że kontrolowana decyzja organu pierwszego stopnia została wydana także z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46). Analiza projektu budowlanego wykazała, że północno-zachodnia i południowo-zachodnia elewacja spornego budynku gospodarczo-garażowego (bez otworów okiennych i drzwiowych) została zaprojektowana w granicy z sąsiednimi działkami nr ew. [...] i [...]. W projekcie budowlanym spornej inwestycji brak jest dokumentacji, która wskazywałby na możliwość zachowania określonych w powyższym rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami działki sąsiedniej, co w ocenie Wojewody [...] świadczy, że organ pierwszego stopnia, wydając kontrolowana decyzję o pozwoleniu na budowę, naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podkreślenia wymaga jednak, że usytuowanie projektowanego budynku nie narusza przepisów regulujących zasady zabudowy względem obiektów budowlanych na działkach sąsiednich. Powyższe stanowi co prawda uchybienie przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 6 rozporządzenia, ale nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej – zabudowanej lub takiej, na której projektuje się zabudowę, to nie sposób uznać, aby rażącym naruszeniem prawa było usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką niezabudowaną. Skutki tego rodzaju uchybienia są możliwe do zaakceptowania. Ponadto, organ wskazał, że wprawdzie przepis § 12 ust. 6 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę przewidywał konieczność uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację budynku w odległościach mniejszych niż określone w ust. 4, jednakże przepis ten w zakresie wymogu uzyskania takiej zgody został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. P 11/00. Nie może być uznane za rażące naruszenie prawa uchybienie przepisowi prawa materialnego, który na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został wyeliminowany z obrotu prawnego jako niezgodny z prawem (organ powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 771/05). Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze zrealizowaniem spornej inwestycji organ podkreślił, że samo wybudowanie obiektu budowlanego jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym, a tym samym nie daje podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 k.p.a. Organ powołał się przy tym na liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, popierające takie stanowisko, m.in. z dnia 16 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1577/96, z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1374/96 oraz z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2144/97. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, co wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96, z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt. IV SA 563/99. Organ wskazał też, że w przypadku ewentualnego podjęcia przez właściwe organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej względem spornego obiektu budowlanego, w sprawie będzie miał zastosowanie art. 51, nie zaś art. 49 § 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Z. C., dochodząc jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Podniósł, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji było stwierdzenie, że nie złożył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tymczasem przesłanka ta nie została wskazana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w czasie, gdy rozpoznawał on sprawę po raz pierwszy. Ponadto skarżący wskazał, że dokumentacja przedstawiona organowi jest niekompletna, albowiem uzyskał on decyzje o ustaleniu warunków zabudowy działki [...] i dopiero po jej uzyskaniu wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. W domu odnalazł tylko niektóre fragmenty dokumentacji, które przedłożył u Wojewody [...], ale nie może ponosić konsekwencji cyt. "pewnego bałaganu, nieprawidłowości w przechowywaniu akt, dokumentacji w Gminie [...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., organ wskazał, że zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego, odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu, zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem prawa i jako taka podlega uchyleniu. Sąd podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którą to, że obiekt powstał, nie zamyka drogi do kontroli decyzji pozwolenia na budowę, stanowi bowiem okoliczność faktyczną, nie wywołuje zaś nieodwracalnych skutków prawnych - nie daje podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 k.p.a. Sąd podziela także stanowisko organu drugiej instancji, że kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę nie narusza w stopniu rażącym, obowiązujących w dacie jej wydania, przepisów związanych z usytuowaniem obiektu w ostrej granicy z dwiema sąsiednimi działkami. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46). Północno-zachodnia i południowo-zachodnia elewacja spornego budynku gospodarczo-garażowego (bez otworów okiennych i drzwiowych) została zaprojektowana w granicy z sąsiednimi działkami nr ew. [...] i [...]. Wprawdzie w projekcie budowlanym brak jest dokumentacji, która wskazywałby na możliwość zachowania określonych w powyższym rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami działki sąsiedniej, co stanowi, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, naruszył ww. przepisy, jednak usytuowanie projektowanego budynku nie narusza przepisów regulujących zasady zabudowy względem obiektów budowlanych na działkach sąsiednich. Działki sąsiednie nie były i do tej pory nie są zabudowane, nie zostały przedstawione także projekty ich zabudowy, inwestycja nie stwarzała ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro przepis § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej – zabudowanej lub takiej, na której projektuje się zabudowę, to nie sposób uznać, aby rażącym naruszeniem prawa było usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką niezabudowaną. Skutki tego rodzaju uchybienia są możliwe do zaakceptowania. Prawidłowa jest też argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wprawdzie przepis § 12 ust. 6 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę przewidywał konieczność uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację budynku w odległościach mniejszych niż określone w ust. 4, jednakże przepis ten w zakresie wymogu uzyskania takiej zgody został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. P 11/00, zatem nie może być uznane za rażące naruszenie prawa uchybienie przepisowi prawa materialnego, który został wyeliminowany niezgodny z prawem. Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ nie podzielił argumentacji, zgodnie z którą brak decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji czyni decyzję pozwolenia na budowę wydaną z rażącym naruszeniem prawa - przepisów wskazanych przez organ. W ocenie Sądu, brak decyzji o warunkach zabudowy stanowi wadę formalną – brak dokumentu niezbędnego do wydania decyzji pozwolenia na budowę. W trybie zwykłym taki brak, nie uzupełniony przez inwestora, powinien skutkować był wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Niniejsze postępowanie poddaje jednak kontroli tę decyzję w trybie nieważnościowym – nadzwyczajnym, w którym nie zwykłe, a tylko kwalifikowane wady decyzji kontrolowanej mogą skutkować jej wyeliminowanie przez stwierdzenie nieważności. W okolicznościach niniejszej sprawy zbadać należało nie tylko fakt braku decyzji o warunkach, ale ocenić to jakie skutki ta okoliczności wywołuje. W szczególności, czy w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę, inwestycja była dopuszczalna. Należy podkreślić, że w samej decyzji pozwolenia na budowę organ wydający ją powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego szczegółowo tam opisany, w warunkach którego ocenił dopuszczalność objętej pozwoleniem inwestycji. Przesłanką oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie powinien być sam fakt braku formalnego, ale ewentualne ustalenie niedopuszczalności inwestycji w świetle przepisów regulujących zagospodarowanie terenu, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania terenu obowiązującego dla nieruchomości objętej inwestycją w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu i dokona oceny decyzji, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, przez pryzmat wskazanego sposobu jej badania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 ust.1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).