II OSK 2249/14

Dnia 24 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 74/14 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 74/14, oddalił skargę S. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] września 2013 r., którą zakazano skarżącej wprowadzenia na rynek 5.877 sztuk brojlerów kurzych oraz nakazano czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego i udokumentowanie tych czynności. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z [...] września 2013 r., powołując się na art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U. Nr 144, poz. 1045 ze zm., dalej: ustawa o paszach), art. 54 ust. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.EU.L 165 z 30 kwietnia 2004 r., dalej: rozporządzenie nr 882/2004), art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz załącznik nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.L 147 z dnia 31 maja 2001 r., dalej: rozporządzenie nr 999/2001), art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm., dalej: ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez powiatowego lekarza weterynarii (Dz.U. z 2007 r. Nr 2, poz. 20 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez powiatowego lekarza weterynarii), zakazał skarżącej wprowadzenia na rynek 5.877 sztuk brojlerów kurzych rasy Ross 308 w wieku 55 dni, znajdujących się w kurniku nr 10, nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego i udokumentowanie tych czynności oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ administracji ustalił, że w paszy podanej brojlerom kurzym w kurniku nr 10, stanowiącym własność skarżącej, znajdowało się przetworzone białko zwierzęce, pochodzące od zwierząt lądowych. Fakt ten został stwierdzony, jak wynika z uzasadnienia decyzji, na podstawie laboratoryjnego badania próbki paszy pobranej w dniu 18 września 2013 r. bezpośrednio z karmników, z których żywione były brojlery. Z akt sprawy wynika, że z pobrania próbki paszy sporządzono protokół nr [...], zaś wyniki badania laboratoryjnego zostały podane w sprawozdaniu z badań z dnia 23 września 2013 r. oznaczonego jako [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz załącznikiem nr IV rozporządzenia nr 999/2001 zabronione jest karmienie zwierząt gospodarskich białkiem pochodzącym z ssaków i karmienie zwierząt gospodarskich z wyjątkiem zwierząt futerkowych przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszami zawierającymi takie białka. Z kolei z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wynika, że na rynek mogą być wprowadzone zwierzęta, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. W związku z naruszeniem zakazu stosowania przetworzonych białek pochodzenia zwierzęcego w żywieniu zwierząt gospodarskich nałożono środek w postaci zakazu wprowadzenia do obrotu. Stwierdzono też, że z uwagi na to, że do produkcji paszy zastosowano niedozwolone białko zwierzęce nieznanego pochodzenia i nieznanej jakości zdrowotnej istnieje realne zagrożenie dla zdrowia ludzi. Ponadto wskazano, że istnieje ryzyko, że pasza mogła być zakażona mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażona chemicznie substancjami szkodliwymi, np. metalami ciężkimi, dioksynami itp. Mając to na uwadze, jak wskazano, w celu ochrony zdrowia ludzi oraz wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia ludzi nałożono rygor natychmiastowej wykonalności. Wyjaśniając podstawę prawną nałożonych zakazów i nakazów wskazano, że zakaz wprowadzenia do obrotu opiera się na art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004, zaś nakaz czyszczenia, mycia i dezynfekcji wszystkich urządzeń i pomieszczeń, mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego, opiera się na art. 54 ust. 2 lit. a tego rozporządzenia. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, w którym, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm., dalej: ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej), rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia Komisji nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.EU.L.2009.54.1, dalej: rozporządzenie nr 152/2009), Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, rozporządzenia nr 999/2001 oraz rozporządzenia nr 882/2004, kwestionowała sposób przeprowadzenia i udokumentowania kontroli, sposób pobrania próbek paszy, ustalenie, że do karmienia zwierząt używano paszy, która nie spełniała ustalonych wymogów oraz nałożone w decyzji środki i rygor natychmiastowej wykonalności. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] września 2013 r. Organ administracji uznał, że ustalenia poczynione w trakcie kontroli i udokumentowane w protokołach kontroli stanowią wiarygodną podstawę decyzji organu pierwszej instancji, gdyż skarżąca nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń do protokołów z kontroli. W szczególności wskazano, że skoro skarżąca nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń do protokołów kontroli, to obecnie jej zarzuty odnośnie do przeprowadzenia kontroli i sposobu pobrania próbek są niezasadne. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu, według którego jednorazowe stwierdzenie obecności przetworzonego białka zwierzęcego w paszy dla zwierząt nie świadczy o karmieniu zwierząt paszą, która nie odpowiada ustalonym wymogom, stwierdził, że zgodnie z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 nie są istotne okoliczności, w jakich przetworzone białko zwierzęce dostało się do paszy, to jak to białko wpływa na zwierzęta i następnie ludzi oraz częstotliwość jego występowania i ilość, przy czym w tym przypadku pod warunkiem, że stwierdzono występowanie średnio 5 cząstek na oznaczenie, co – jak wyjaśniono – w sprawie miało miejsce. W szczególności uznano, że fakt, iż jeden raz stwierdzono występowanie przetworzonego białka zwierzęcego w paszy dla zwierząt nie powoduje, iż nie można mówić o karmieniu zwierząt paszą nie spełniającą ustalonych wymogów. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przez błędne przyjęcie, że ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 19-19g powołanej ustawy wiążą organ administracji publicznej, oraz niewniesienie zastrzeżeń do protokołu przesądza o tym, iż protokół w sposób wiarygodny odzwierciedla przebieg postępowania, wobec czego zbędne jest przeprowadzanie innych dowodów na okoliczności stwierdzone takim protokołem; - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że protokoły kontroli i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), na których to dowodach organy obu instancji oparły zaskarżone decyzje, nie budzą wątpliwości i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie odniesienie się w żaden sposób lub bezpodstawne pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą wraz z odwołaniem, jak również wraz ze stanowiącym uzupełnienie odwołania pismem procesowym z dnia 14 listopada 2013 r., w tym zwłaszcza złożonych do akt sprawy wyników badań próbek paszy pobranych u ich producenta oraz sporządzonej na zlecenie skarżącej ekspertyzy - opinii biegłego z zakresu weterynarii; - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie lub nieodniesienie się do wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, które zmierzały do zakwestionowania wartości dowodowej protokołów kontroli i wyników przeprowadzonych w następstwie tej kontroli badań oraz do wykazania, że skarżącą nie karmiła zwierząt paszą nie odpowiadającą przepisom o paszach, a zatem nie było podstaw do zastosowania wobec niej sankcji nałożonych przez organ pierwszej instancji, a ponadto do wykazania, że nie zachodziły przesłanki do nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. wniosku o przesłuchanie świadków A. T., M. T., M. T., K. A., J. M. i A. L., wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE, wniosku o pobranie próbek tkanek kurcząt z kurnika K-10 oraz o przeprowadzenie dowodu z ich badań na okoliczność braku skażenia mięsa tych kurcząt, w szczególności mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażenia chemicznego substancjami szkodliwymi, wniosku o przeprowadzenie dowodu z badań pobranej próbki paszy na okoliczność braku skażenia tych pasz, w szczególności mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażenia chemicznego substancjami szkodliwymi, wniosku o przesłuchanie przedstawicieli przedsiębiorstwa wytwarzającego paszę T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na okoliczność stosowania w produkowanych przez tę wytwórnię paszach składników pochodzenia zwierzęcego oraz na okoliczność zawartości białka w partiach paszy skontrolowanych przez organ pierwszej instancji, wniosku o przesłuchanie przedstawicieli wszystkich dostawców komponentów pasz produkowanych przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na okoliczność zawartości w tych komponentach składników pochodzenia zwierzęcego, wniosku o powołanie biegłego z zakresu produkcji, przygotowania i kontroli pasz celem wydania opinii dotyczącej możliwości zewnętrznego, śladowego zanieczyszczenia pasz białkami pochodzenia zwierzęcego oraz wpływu pobierania próbek paszy niezgodnie z wymogami prawa na wynik badań próbek tej paszy, wniosku o przeprowadzenie badań próbek partii paszy pobranych w trakcie kontroli skarżącej oraz próbek archiwalnych tej samej partii paszy pobranych z wytwórni pasz T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na obecność białka ogólnego - celem ustalenia, czy próbki te istotnie różnią się między sobą w zakresie zawartości białka ogólnego oraz porównania z zawartością białka ogólnego deklarowaną przez producenta paszy, co miało pozwolić na weryfikację tego, czy na fermie drobiu prowadzonej przez skarżącą dodawano do paszy niedozwolone białko zwierzęce; - art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji pomimo uniemożliwienia skarżącej wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się przez nią co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na sporządzeniu wadliwych uzasadnień decyzji przez organy obu instancji, w szczególności z tego powodu, że uzasadnienia te nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia oraz oceny zebranego materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nadto przez to, że przytoczono w nim treść przepisów w oderwaniu od meritum sprawy, w tym także w odniesieniu do uzasadnienia rozstrzygnięcia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; - art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 135 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji organowi pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz niewstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, mimo że nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nie było niezbędne ani z uwagi na ochronę zdrowia, ani życia ludzkiego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania; - art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę nałożenia przez właściwe organy sankcji w nim przewidzianych; - art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 999/2001 oraz załącznikiem nr IV do tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 w postaci zakazu wprowadzenia brojlerów kurzych do obrotu uzasadnione jest także w sytuacji jednorazowego, przypadkowego i śladowego zanieczyszczenia paszy białkiem pochodzenia zwierzęcego, którego to zanieczyszczenia nie sposób uniknąć i które nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i zwierząt, a nie w przypadku karmienia zwierząt takimi paszami; - art. 6 rozporządzenia nr 882/2004, polegające na przeprowadzeniu kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzenie kontroli urzędowych w spójny sposób; - art. 19 ust. 1c ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, polegające na nie poinformowaniu kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli; - art. 19d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, polegające na dopuszczeniu się szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów kontroli, w szczególności na nieprawidłowym pouczeniu skarżącej o możliwości złożenia zastrzeżeń i wyjaśnień dotyczących protokołu kontroli; - art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach postępowania kontrolnego, prowadzonego na podstawie art. 19-19g powołanej ustawy, i wyniki tej kontroli są wiążące dla organu administracji publicznej i nie mogą być kwestionowane w inny sposób niż poprzez złożenie zastrzeżeń do protokołu; - art. 1 rozporządzenia nr 152/2009, polegające na pobraniu próbek do celów urzędowej kontroli pasz z pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w załączniku nr I do tego rozporządzenia; - art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004, poprzez zastosowanie niewłaściwych oraz niewspółmiernych i skutkujących znaczącą szkodą dla skarżącej środków, mimo że nie było zagrożenia bezpieczeństwa żywności oraz potrzeby wydania zakazu wprowadzenia do obrotu zabezpieczonych środków spożywczych. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie miały zarówno przepisy prawa krajowego, jak i prawa unijnego, które to wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej stało się częścią krajowego porządku prawnego i które od tego momentu stosuje się w polskim systemie prawnym zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, przyjmując prowspólnotową wykładnię przepisów unijnych oraz kierując się celami wprowadzenia określonych norm, obostrzeń procedur, nakazów czy zakazów. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji podkreślił, że reguły prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego przedmiotu sprawy mają na celu zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz i żywności oraz ochronę zdrowia publicznego, a sankcje przewidziane za naruszenia norm prawa paszowego i żywnościowego mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Owe ogólne reguły – jak wskazał – zawarte zostały w jasno i wyraźnie sformułowanych preambułach do obu stosowanych w sprawie rozporządzeń wspólnotowych (nr 999/2001 i nr 882/2004). I tak – jak dalej wywodził – w preambule rozporządzenia nr 882/2004 podkreśla się, że pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby pasze spełniały wymagania prawa paszowego, które są właściwe dla ich działalności, że państwa członkowskie powinny egzekwować prawo paszowe oraz monitorować i sprawdzać, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, że instrumentem ku temu są kontrole urzędowe, które powinny zostać zorganizowane przez państwa członkowskie w taki sposób, aby odbywały się one na podstawie udokumentowanych procedur, aby przeprowadzane były jednolicie i stale cechowały się wysoką jakością, aby zapewniona była bezstronność i skuteczność kontroli i żeby organy dysponowały dostateczną liczbą wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników oraz posiadały odpowiednie urządzenia i sprzęt, aby wykonywać swoje obowiązki prawidłowo. Podniósł, że w preambule rozporządzenia nr 882/2004 wskazuje się również, że z uwagi na okoliczność, iż naruszenia prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, powinny one (te naruszenia) w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającym i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym. Takie środki powinny obejmować działania administracyjne podjęte przez właściwe organy państw członkowskich, w których to państwach powinny istnieć procedury do tego celu. Zaletą takich procedur jest to, iż może być podjęte szybkie działanie w celu przywrócenia sytuacji. Podmioty gospodarcze powinny mieć zaś prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy w wyniku kontroli urzędowych oraz powinny być powiadomione o takim prawie. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji decyzji stanowiły przepisy unijne wymienione w art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004. Wskazał, że regulacje te określają działania, które może podjąć właściwy organ w sytuacji, gdy wykryje niezgodności, że działania te winny uwzględniać rodzaj niezgodności i poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności oraz zapewnić, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Z kolei wśród środków zaradczych, jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności, powołany art. 54 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, zdaniem Sądu pierwszej instancji, m.in. nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt oraz ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ administracji zastosował te właśnie środki zaradcze, a więc zarządził zakaz wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych i nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego, nakazując udokumentowanie tych czynności. Uzasadniając ocenę, że prawidłowo uznano, iż zaistniały niezgodności uzasadniające zastosowanie środków zaradczych Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który stanowi, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Dalej wywiódł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 999/2001 zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego, z tym że w myśl załącznika nr IV rozdział I lit. b do tego rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 999/2001 zakaz ten rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, z wyjątkiem zwierząt futerkowych, zakazując karmienia ich m.in. przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszą zawierającą ten produkt. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przytoczonych przepisów prawa wynika wprost zakaz karmienia zwierząt gospodarskich (w tym przypadku brojlerów kurzych) paszami zawierającymi białko pochodzenia zwierzęcego. Obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji właściwy organ upoważniony jest do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji zastosowały środki zaradcze stwierdzając, że w paszy, którą karmione były brojlery kurze z kurnika K-10, występują składniki przetworzonego białka zwierzęcego. Ustalenie to dokonane zostało – jak wskazał – w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w B., (sprawozdanie z badań nr [...] z 23 września 2013 r.), dotyczących próbek paszy pobranych 18 września 2013 r. z kurnika K-10 (protokół nr [...] pobrania próbek pasz do badań). Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzone badania potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów, gdyż w wymienionym sprawozdaniu z badań stwierdza się, że w badanej próbce wykryto średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych oraz że cząstki zostały zidentyfikowane jako kości zwierząt lądowych, sierść i pióra. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, w których negowała legalność zastosowanych względem niej środków zaradczych, kwestionując przede wszystkim przeprowadzone w sprawie w ramach postępowania kontrolnego czynności kontrolne, w tym zwłaszcza sposób i metodę pobrania do badania próbek paszy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie kontrolne stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębny od właściwego postępowania administracyjnego, w którym w związku z tym nie mają zastosowania w pełnym zakresie reguły ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Ulegają one ograniczeniu, a nawet wyłączeniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy szczególne w sposób swoisty regulują nie tylko sam przebieg postępowania kontrolnego, ale również, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, instrumenty prawne, za pomocą których podmiot kontrolowany może zakwestionować ustalenia i przebieg kontroli. Taki szczególny charakter ma, w ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w którym stanowi się, że podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania protokołu zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 1), że zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli (ust. 2), że w przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, kontrolujący dokonuje zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń (ust. 3), że podmiot kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania (ust. 4), że w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, termin odmowy podpisania protokołu wraz z podaniem jej przyczyn biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń (ust. 5) oraz że odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli (ust. 6) a także art. 19f powołanej ustawy, w którym stanowi, że ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym m.in. dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych i wydania decyzji. Z przytoczonych regulacji wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że wyniki ustaleń kontroli mogą zostać skutecznie zakwestionowane w określonym czasie oraz że stanowią one podstawę do wydania decyzji w ramach wszczętego i przeprowadzonego w oparciu o nie postępowania administracyjnego. W art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej jednoznacznie bowiem określa się charakter i znaczenie ustaleń ujętych w protokole kontroli, natomiast w art. 19e ust. 1 i 2 tej ustawy wyraźnie wskazuje się, że prawo do zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu, zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli realizuje się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro więc przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wyraźnie określają procedurę, sposób i termin kwestionowania protokołu kontroli i ustaleń w nich zawartych, to oczywiste jest, że możliwość skutecznego powołania się na zarzuty dotyczące czynności i ustaleń kontrolnych w postępowaniu administracyjnym toczącym się po przeprowadzaniu postępowania kontrolnego wymaga dochowania tej procedury i terminów w niej określonych. Nieskorzystanie zaś w odpowiednim terminie z instrumentów prawnych składających się na tę procedurę, w tym wypadku z zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli powoduje, że podmiot kontrolowany nie ma już możliwości skutecznego powołania się na nie w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Oczywiście na tym późniejszym etapie procesowym może on podnosić inne zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy, z tym że już nie te, które dotyczą ustaleń objętych protokołem kontroli. Powyższa konstatacja – zdaniem Sądu pierwszej instancji – znajduje dodatkowe potwierdzenie w samej istocie postępowania kontrolnego, którego immanentną cechą jest szybkość i efektywność, w związku z koniecznością odwrócenia i zapobieżenia niebezpieczeństwa grożącego życiu i zdrowiu ludzi, czy zwierząt, czy też innym dobrom chronionym w sposób szczególny, oraz ze względu na obiektywne trudności, czy wręcz niemożność późniejszego ustalenia określonych okoliczności faktycznych. W sprawach, których przedmiotem jest stosowanie środków zaradczych w związku z żywieniem zwierząt gospodarskich paszą niespełniającą wymagań określonych w przepisach, a więc i zawierającą przetworzone białko zwierzęce, takie niebezpieczeństwo – zdaniem Sądu pierwszej instancji – ze swej istotny niewątpliwie zachodzi. Osiągnięcie zatem koniecznej, ze wskazanych powodów, szybkości i efektywności postępowania kontrolnego możliwe jest właśnie poprzez określenie procedury i ograniczenie terminu skutecznego kwestionowania ustaleń kontrolnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przypadku postępowania kontrolnego z woli ustawodawcy występuje zaostrzony w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego reżim realizacji określonych gwarancji procesowych podmiotu kontrolowanego, czego przykładem jest właśnie wyraźnie określenie przez ustawodawcę terminu kwestionowania ustaleń zawartych w protokole kontroli, w ramach którego można tylko skutecznie kwestionować ustalenia kontrolne. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że protokół z kontroli z 18 września 2013 r. został podpisany przez A. T. – pełnomocnika skarżącej, bez zgłoszenia do niego jakichkolwiek zastrzeżeń. W protokole tym zawarte zostało pouczenie o prawie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli (jak też wyjaśnień) na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że podmiot kontrolujący pouczył skarżącą o przysługującym jej uprawnieniu do zakwestionowania ustaleń protokołu kontroli w drodze zastrzeżeń oraz o terminie ich wniesienia. Sąd ten zaznaczył przy tym, że w art. 19a ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej mówi się nie tylko o samym prawie podmiotu kontrolującego do zgłoszenia zastrzeżeń i o terminie ich wniesienia, ale również określa się, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli przysługuje podmiotowi kontrolującemu "przed podpisaniem protokołu kontroli", a w pouczeniu zawartym w protokole z kontroli z 18 września 2013 r. pominięta została ta ostania kwestia. Uznał jednak, że z treści pouczenia jednoznacznie wynikało, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Skoro zaś uprawnienie to nie zostało obwarowane – jak czyni to ustawa – podpisaniem protokołu, a tylko terminem na wniesienie zastrzeżeń, to tym samym oznacza to, że skarżąca wiedziała o prawie do skutecznego wniesienia zastrzeżeń do protokołu, niezależnie od okoliczności podpisania protokołu, co też przyznała w skardze. Pomimo tego nie wniosła jednak, zgodnie z treścią pouczenia, żadnych zastrzeżeń do protokołu ani w momencie jego podpisania – przez pełnomocnika, ani też w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu. Zarzuty w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych podniosła dopiero w odwołaniu z 8 października 2013 r. od decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że wskazane uchybienie miało jakikolwiek wpływ na to, że skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli. Pouczenie zawarte w protokole z kontroli z 18 września 2013 r. informowało bowiem skarżącą o prawie do wniesienia przez nią zastrzeżeń do protokołu z kontroli, ograniczając to prawo jedynie ustawowym terminem, a nie jak czyni to ustawa, dodatkowo okolicznością nie podpisania protokołu. Było ono zatem korzystniejsze w stosunku do regulacji ustawowej, bo pomimo, że strona podpisała protokół, uprawniało ono ją w dalszym ciągu do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, z czego skarżąca nie skorzystała. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pomimo braku tożsamości treści pouczenia z treścią art. 19a ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej skarżąca została pouczona o przysługującym jej uprawnieniu do zakwestionowania ustaleń kontrolnych poprzez wniesienie zastrzeżeń do protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli i tym samym jej gwarancje przewidziane w tym przepisie, których istota sprowadza się do prawa podważenia w drodze zastrzeżeń, w odpowiednim terminie ustaleń zawartych w protokole kontroli, zostały w sprawie zachowane. Wobec tego faktu oraz okoliczności, iż skarżąca, jak wynika to z akt sprawy, nie wniosła w terminie 7 dni w odrębnym piśmie zastrzeżeń do protokołu z kontroli z 18 września 2013 r., Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że ustalenia zawarte w protokole z kontroli z 18 września 2013 r. odzwierciedlają stan faktyczny sprawy, stanowią wiarygodny dowód okoliczności ustalonych w sprawie i mają moc wiążącą dla organów orzekających. W protokole tym zaś – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – w punkcie 9 wskazuje się na stan faktyczny wynikający z protokołu pobrania próbki nr [...], w którym to określa się w punkcie 17, że sposób pobrania próbek pierwotnych odbył się według rozporządzenia nr 152/2009. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że zastosowana przez organ kontrolujący metoda i sposób pobrania próbek były zgodne z powołanym rozporządzeniem, a zarzuty strony bezpodstawne zwłaszcza, że są one ogólne i oparte na domniemaniach i wnioskowaniach (np. w zakresie zarzutu nieprawidłowego podziału próbek paszy i nieprawidłowej ilości pobranych próbek, opartych na argumencie niewłaściwego określenia w protokole kontroli wielkości kontrolowanej partii paszy), gołosłowne (np. zarzut o niewielkim przekroczeniu w paszy niesankcjonowanej ilości białka pochodzenia zwierzęcego) oraz że nie wyjaśniają one szczegółów rzekomych nieprawidłowości (np. zarzut dotyczący pobrania próbek bez zachowania środków ostrożności), a przede wszystkim, że termin do ich skutecznego podniesienia minął wraz z upływem terminu 7 dni od dnia otrzymania protokołu, a więc wraz z upływem terminu do wniesienia zastrzeżeń. Uznając zatem za wiarygodny dowód w postaci protokołu z kontroli z 18 września 2013 r. oraz stwierdzając, że nie został on skutecznie zakwestionowany przez skarżącą w terminie przewidzianym przez ustawodawcę w ramach postępowania kontrolnego, Sąd pierwszej instancji uznał, iż dokonane w sprawie ustalenia kontrolne stanowiły zgodną z prawem podstawę do podjęcia dalszych czynności w sprawie, w tym do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych próbek paszy pobranych w toku czynności kontrolnych 18 września 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przesądzenie w okolicznościach sprawy mocy wiążącej ustaleń kontrolnych oznacza jednocześnie słuszność stanowiska organu drugiej instancji o braku potrzeby przeprowadzenia wszystkich zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, których celem miało być podważenie przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych i poczynionych w ich efekcie ustaleń. Jak wskazał – ustawowy termin na zakwestionowanie w drodze zastrzeżeń ustaleń kontrolnych upłynął bezskutecznie, a z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z protokołu kontroli i protokołu pobrania próbek, nie wynikają żadne wskazywane przez skarżącą nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności kontrolnych. W tym stanie rzeczy oraz wobec okoliczności, że uzyskane w sprawie wyniki badań laboratoryjnych próbek paszy pobranych w dniu 18 września 2013 r. potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów z kurnika K-10, ujawniając w badanej próbce średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych, zidentyfikowanych jako kości zwierząt lądowych, sierść i pióra, Sąd pierwszej instancji uznał, że poczynione ustalenie odnośnie do obecności przetworzonego białka zwierzęcego w zbadanej próbce paszy mogło stanowić podstawę do zastosowania w sprawie środków zaradczych, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004. Wyjaśniając to szerzej Sąd stwierdził, że w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 wymienia się środki zaradcze pozostające w dyspozycji organu w sytuacji wykrycia niezgodności. W art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia określa się natomiast wprost, że środki te stosuje się w sytuacji wykrycia niezgodności. Jednocześnie przepis ten nie uzależnia w żaden sposób możliwości ich zastosowania od jakichkolwiek okoliczności związanych z zaistnieniem niezgodności, w tym od przyczyn, czy częstotliwości ich wystąpienia. Wynika zatem z tego, że prawodawca unijny powiązał konieczność zastosowanie środków zaradczych wyłącznie z samym faktem zaistnienia niezgodności, nie warunkując tej konieczności żadnymi innymi okolicznościami. Oznacza to – zdaniem Sądu pierwszej instancji – że nawet przypadkowe, czy jednorazowe wystąpienie niezgodności nie uwalnia danego podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Skoro więc w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. 1, 2 rozporządzenia nr 999/2001 i załącznika nr IV rozdział I lit. b do tego rozporządzenia ustanowiony został zakaz karmienia zwierząt gospodarskich paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego, a obecność tego rodzaju składników została potwierdzona wynikiem badania laboratoryjnego paszy podawanej brojlerom z kurnika K-10, to tym samym nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniała niezgodność, polegająca na tym, że brojlery z kurnika K-10 były karmione paszą nie odpowiadającą wymaganiom określonym w ww. przepisach. Ta natomiast okoliczność, już sama w sobie, upoważniała organ do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonej nieprawidłowości. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, że nie było w sprawie potrzeby przeprowadzania dowodów mających na celu wykazanie okoliczności związanych z zaistnieniem niezgodności, a więc że zanieczyszczenie paszy miało charakter jednorazowy, przypadkowy, czy też że było nieznaczne. Te okoliczności bowiem, jak wyjaśnił, w żaden sposób nie determinują możliwości zastosowania środków zaradczych wymienionych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Bezcelowe było więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, także przeprowadzanie dowodu z badania próbek paszy pobranych u producenta paszy, czy też z innych miejsc lub partii paszy znajdujących się na fermie skarżącej. Nawet gdyby – jak wskazał – wykazano, że wytwórca paszy nie naruszał przepisów, czy też że w innych karmnikach, czy silosach na fermie skarżącej pasza nie zawierała niedozwolonego białka zwierzęcego, nie oznaczałoby to, że pasza, która podawana była brojlerom z kurnika K-10, nie zawierała niedozwolonego białka zwierzęcego i nie spowodowałoby to uwolnienia się skarżącej od odpowiedzialności oraz nie stanowiłoby podstawy do niezastosowania względem niej środków zaradczych. Istotne, w świetle art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, jest bowiem to, czy niedozwolone białko zwierzęce wystąpiło w paszy w ilości – średnio na oznaczenie – ponad 5 zidentyfikowanych cząstek zwierzęcych. Ten wskazany margines – w ocenie Sądu pierwszej instancji – wyczerpuje więc, z woli prawodawcy unijnego, wszelkie przypadkowe, czy niewielkie zanieczyszczenia paszy białkiem zwierzęcym. Jego zaś przekroczenie jest bezwarunkowo usankcjonowane odpowiedzialnością administracyjną, o której mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 i oznacza, że pasza nie spełnia wymagań określonych w przepisach i że tym samym nie może stanowić pokarmu dla zwierząt gospodarskich, w tym brojlerów kurzych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taki rygorystyczny charakter działań właściwych organów w przypadku wykrycia niezgodności wynika z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia ludzkiego, zwierząt i ich dobrostanu oraz z konieczności wyeliminowania zagrożenia dla pasz i żywności i tym samym stworzenia warunków, w ramach których chronione byłoby ludzkie zdrowie. Skutecznym i efektywnym instrumentem pozwalającym zapewnić te cele i potrzeby jest właśnie przyjęty model odpowiedzialności administracyjnej w przypadku wykrycia niezgodności polegającej na naruszeniu wymogów określonych w przepisach o paszach w zakresie obecność białka zwierzęcego w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim. W świetle powyższego – w ocenie Sądu pierwszej instancji – całkowicie nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że pojęcie karmienia zwierząt gospodarskich paszą zawierającą niedozwolone białko zwierzęce nie obejmuje jednorazowego przypadku. Taka konstatacja – jak stwierdził – nie znajduje żadnego uzasadnienia w dyspozycji art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 i pozostaje w oczywistej sprzeczności z charakterem odpowiedzialności administracyjnej w przypadku wykrycia niezgodności stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji zaakceptował też, przedstawioną na rozprawie, argumentację organu drugiej instancji na rzecz nałożenia na skarżącą środka zaradczego w postaci zakazu wprowadzania kurcząt do obrotu oraz przyczyn nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uznając ją za prawidłową, racjonalną i logiczną. Wskazał, że niewiadome pochodzenie wykrytego białka przetworzonego, którym karmione były kurczaki w kurniku K-10, nie pozwalało na zakwalifikowanie kurcząt do kategorii III umożliwiającej ewentualne przeznaczenie ich do karmienia zwierząt futerkowych, tylko do kategorii I, co automatycznie powodowało konieczność nałożenia zakazu wprowadzania kurcząt do obrotu i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W sytuacji bowiem – jak wskazał – gdy dany materiał, czy produkt jest niewiadomego pochodzenia może zaistnieć niebezpieczeństwo, że zawiera on również inne zabronione i szkodliwe substancje i tym bardziej zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i zwierząt. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że choć sformułowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym konstytuuje w stosunku do organu dwa obowiązki prawne, tj. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jednak – zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. – od obowiązków tych organ może w konkretnej sprawie odstąpić w sytuacji, gdy załatwienie spawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę. W tych też sytuacjach, gdy zachodzą podstawy do wyłączenia, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., nie dochodzi do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie podstawy zaistniały w rozpoznawanej sprawie, o czym świadczy chociażby niewiadome pochodzenie wykrytego białka przetworzonego i związane z tym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Mając to wszystko na uwadze Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumenty z kontroli prowadzonej na podstawie art. 19 – 19g powołanej ustawy, w tym w szczególności protokół z kontroli, nie podlegają ocenie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 76 § 3 tego aktu, oraz że wyniki ustaleń kontroli mogą być skutecznie zakwestionowane tylko w określonym czasie, po którym następuje prekluzja w odniesieniu do wszystkich zarzutów w tym przedmiocie, - art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 999/2001 oraz załącznika nr IV do tego rozporządzenia w zw. z przepisami załącznika nr VI do rozporządzenia nr 152/2009 poprzez błędne przyjęcie, że przez niezgodności, o których mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, należy rozumieć także jednorazowe, przypadkowe i niemożliwie do uniknięcia oraz śladowe zanieczyszczenie paszy białkiem pochodzenia zwierzęcego, które w przypadku drobiu nie wywołuje żadnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i zwierząt, podczas gdy z tych przepisów wynika, że o niezgodności z prawem paszowym można mówić jedynie w przypadku karmienia zwierząt takimi paszami, - przepisów rozdziału II załącznika nr IV rozporządzenia nr 999/2001 oraz przepisów sekcji 2 – 7, rozdziału II, załącznika nr X w zw. z załącznikiem nr IV rozporządzenia Komisji nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnej na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz.U.UE.L.2013.201.31, dalej rozporządzenie nr 142/2011) poprzez ich niezastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, że obecność jakiejkolwiek ilości składników białka pochodzenia zwierzęcego w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim powoduje, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach o paszach, podczas gdy z przepisów tych wynika, że jest możliwe i legalne istnienie pewnych ilości białka pochodzenia zwierzęcego w paszy w związku z jej zanieczyszczeniem, - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i nieuchylenie lub niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zostały one wydane z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 76 § 3, art. 80 i art. 7 k.p.a., art. 81 w zw. z art. 10 i art. 7 k.p.a., art. 8 i art. 9 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 108 § 1 i art. 135 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającym na pominięciu dowodów składanych w toku postępowania, w tym przedłożonych przez skarżącą wraz z odwołaniem oraz pismem procesowym z 14 listopada 2013 r., uniemożliwieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębiał zaufania do organów administracji oraz w sposób, który naruszał zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, sporządzeniu wadliwego uzasadnienia nie zawierającego wyczerpującego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, oceny materiału dowodowego oraz podstaw nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, nadaniu decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nieuchyleniu tego rygoru przez organ drugiej instancji, utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zachodziła podstawa do jej uchylenia i umorzenia postępowania. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zauważyć należy, że przytaczając tę podstawę kasacyjną pomija się to czym w istocie były przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie kontrole. Przede wszystkim jeżeli chodzi o kontrolę przeprowadzoną w dniu 18 września 2013 r. to była to czynność polegająca na osobistym pobycie pracowników organu administracji na terenie fermy drobiu, w trakcie której pobrano próbki paszy podawanej hodowanym tam brojlerom kurzym. Natomiast podczas następnej kontroli nie przeprowadzano żadnych istotnych czynności. Tej zresztą kontroli zarzuty skargi kasacyjnej w istocie nie dotyczą. W związku z tym wyjaśnić należy, że najistotniejsze ustalenie faktyczne w rozpoznawanej sprawie, mianowicie stwierdzenie, że w paszy, którą karmiono drób, znajdowało się przetworzone białko zwierzęce nie zostało dokonane w trakcie kontroli przeprowadzanych w kurniku, tylko w laboratorium, w którym zbadano pobrane w czasie kontroli próbki pasz pod kątem obecności przetworzonego białka zwierzęcego. Protokoły z przeprowadzonych kontroli mają z związku z tym jedynie znaczenie dla oceny czy pobrane w kurniku do badań próbki pasz zostały pobrane zgodnie z ustalonymi w tym zakresie wymogami. W tym zakresie ustalenia ujęte w protokołach z kontroli stanowią - zgodnie z art. 19f ustawy o Inspekcji weterynaryjnej - podstawę wydania decyzji. W tym też zakresie istotne znaczenie ma to czy podmiot kontrolowany zgłaszał zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokołach kontroli. Mając to na uwadze zauważyć należy, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż podmiot kontrolowany takich zastrzeżeń w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy o Inspekcji weterynaryjnej nie zgłaszał. Zresztą także później nie były zgłaszane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokołach z kontroli, w szczególności z kontroli przeprowadzonej w dniu 18 września 2013 r., kiedy to pobrano próbki pasz, dotyczących sposobu pobrania tych próbek. Przede wszystkim nie kwestionowano ustalenia, że próbki zostały pobrane z karmidła oraz ustalenia dotyczącego wielkości pobranych próbek. W toku postępowania twierdzono natomiast, że taki sposób pobrania próbek jest niezgodny z ustalonymi wymogami. Nie oznacza to jednakże kwestionowania ustaleń zawartych w protokole, tylko podważanie metody pobrania próbek. Istotne jest też, że w toku postępowania nie kwestionowano zawartego w protokole z kontroli z 18 września 2013 r., a właściwie zawartego w stanowiącym załącznik do tego protokołu protokole pobrania próbek, ustalenia, że sporządzono tak zwaną kontrpróbę, czyli próbkę przeznaczoną dla podmiotu kontrolowanego. Z powyższego wynika, że w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do twierdzenia o naruszeniu powołanych przepisów ustawy o Inspekcji weterynaryjnej, nie są trafne. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że przyjęty przez ustawodawcę w ustawie o Inspekcji weterynaryjnej tryb podważania ustaleń ujętych w protokole z kontroli co do zasady wyklucza możliwość przeprowadzania dowodów przeciwko tym ustaleniom. Skoro podmiot kontrolowany nie zgłosił zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z kontroli w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy o Inspekcji weterynaryjnej, to przeprowadzenie dowodów przeciwko tym ustaleniom lub ponad te ustalenia byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zostały wykazane przekonujące powody odstąpienia od zgłoszenia zastrzeżeń. Inny sposób wykładni doprowadziłby do tego, że regulacja trybu przeprowadzenia kontroli i dokumentacji jej wyników straciłaby jakiekolwiek znaczenie. Nie ulega zaś wątpliwości, że taka regulacja jest celowa, gdyż służy udokumentowaniu okoliczności faktycznych istniejących w chwili kontroli, a więc z reguły takich, które ulegają szybkim zmianom albo mogą być szybko zmienione. Mając to na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do akceptacji postępowania organu odwoławczego, który nie przeprowadził żądanych dowodów, powołując się na wiążący charakter ustaleń protokołów kontroli. Zaznaczyć jednak należy, że dotyczy to tych dowodów, które miały na celu wykazanie, że ustalenia ujęte w protokole kontroli nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy albo, że podczas kontroli miały miejsce, nie ujęte w protokole, istotne okoliczności faktyczne. (Nie oznacza to, że odmowa przeprowadzenia innych dowodów nie była uzasadniona. Odmowa przeprowadzenia innych dowodów była zasadna z innych przyczyn, które zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia.) Żądanie przeprowadzenia takich dowodów nie zostało bowiem powiązane z przekonującym wyjaśnieniem przyczyn niezgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. W szczególności taką przyczyną nie jest brak pouczenia o przysługującym podmiotowi kontrolowanemu prawie zgłoszenia zastrzeżeń. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem przyjął, że zastosowane w sprawie pouczenie było wystarczające. Taka wykładnia przepisów ustawy o Inspekcji weterynaryjnej nie oznacza, jak się zarzuca w skardze kasacyjnej, pogwałcenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie oznacza bowiem, że nie można w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić żadnych innych dowodów poza dowodem z protokołu z kontroli. Nie oznacza też utożsamienia kontroli z postępowaniem administracyjnym. W ocenie NSA kontrola jest jedną z czynności o charakterze dowodowym przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnych, zaś protokół z kontroli jest sposobem utrwalenia przeprowadzenia tej czynności i dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy czym szczególny charakter tego protokołu wynika z tego, że kontrola z reguły dotyczy nietrwałych sytuacji faktycznych. Aby zapewnić wiarygodność poczynionych w trakcie kontroli ustaleń i jednocześnie zagwarantować ochronę praw podmiotu kontrolowanego ustawodawca przewiduje możliwość niezwłocznego lub w krótkim czasie kwestionowania ustaleń dokonanych podczas kontroli przez podmiot kontrolowany. Z reguły odbywa się to poprzez prawo wnoszenie uwag (zastrzeżeń) do protokołu z kontroli. Nie są więc zasadne podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, które nadto obciążone są wadą nadmiernego uogólnienia. Tylko w rozpoznawanej sprawie tak się akurat złożyło, że czynności dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 września 2013 r. w istocie stanowiły wszystkie czynności dowodowe w sprawie. Podczas tej kontroli pobrano bowiem próbki paszy, które następnie zostały poddane badaniu w laboratorium. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście można postawić znak równości pomiędzy postępowaniem administracyjnym a przeprowadzoną kontrolą. Nie oznacza to jednakże, że postępowania administracyjnego nie przeprowadzono. Zauważyć też należy, że nawet w trakcie czynności kontrolnych zapewniono podmiotowi kontrolowanemu możliwość obrony, przy czym środkami specyficznymi ze względu na przedmiot sprawy. Podmiot ten otrzymał bowiem, zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004, tak zwaną kontrpróbkę, czyli egzemplarz pobranych próbek paszy przeznaczony do dodatkowej ekspertyzy. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie jest zatem zasadna. Nie są także zasadne te podstawy kasacyjne, które są związane z odmową przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie żądanych dowodów. Trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, opinii biegłych i badań próbek tkanek kurczaków oraz próbek paszy pobranych u jej wytwórcy. Dowody te miały na celu wykazanie, że w paszy dostarczanej do fermy drobiu nie znajdowało się przetworzone białko zwierzęce, że do paszy podawanej kurczakom nie dodawano przetworzonego białka zwierzęcego, że karmienie drobiu przetworzonym białkiem zwierzęcym nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz że mięso kurczaków, którym podano badaną paszę, nie jest skażone. Z tego powodu dotyczyły okoliczności, które nie miały w sprawie istotnego znaczenia, a więc ich przeprowadzenie nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy i w związku z tym, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., organ administracji nie miał obowiązku ich przeprowadzenia. Zasadniczą podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia nr 882/2004. Przepisy te nakazują zastosowanie odpowiednich środków zaradczych w razie wykrycia niezgodności m.in. z prawem paszowym. Tą niezgodnością było stwierdzenie karmienia zwierząt gospodarskich innych niż przeżuwacze, mianowicie drobiu, przetworzonym białkiem zwierzęcym, co jest sprzeczne z art. 7 ust. 2 w zw. z rozdziałem I lit. b podpunkt I załącznika nr IV do tego rozporządzenia. Stosowane na podstawie tych przepisów środki zaradcze, w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim zakaz wprowadzenia do obrotu brojlerów kurzych, mają charakter nie tyle co sankcji administracyjnej, ale środków zapobiegawczych. Chodzi w nich bowiem przede wszystkim o to, aby zapobiec negatywnym skutkom stwierdzonych niezgodności. W rozpoznawanej sprawie chodziło o to, aby uniemożliwić spożycie przez ludzi brojlerów kurzych, które były karmione przetworzonym białkiem zwierzęcym. Z tego wynika, że dla wykładni i zastosowania powołanych przepisów nie ma znaczenia to w jaki sposób przetworzone białko zwierzęce dostało się do paszy, którą był karmiony drób. Przede wszystkim nie ma znaczenia czy to białko dodano rozmyślnie, czy dostało się ono tam przypadkowo. Nie ma też znaczenia czy w razie umyślnego jego dodania dodał je hodowca, czy producent paszy. W sprawie nie ma więc istotnego znaczenia czy przetworzone białko zwierzęce występowało w paszy na etapie jej produkcji. Nie ma też istotnego znaczenia, jak przebiegał proces karmienia drobiu, w szczególności, czy jest możliwe, aby ktoś umyślnie takie białko dodał do paszy albo, czy mogło ono się tam dostać przez przypadek. W sprawie istotne jest jedynie to czy drób był karmiony paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce. Niezależnie bowiem od tego w jaki sposób doszło do tego, że drób był karmiony paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce, konieczne jest podjęcie takich samych środków zaradczych, mających na celu zapobiegnięcie użycia tego drobiu jako środka spożywczego dla ludzi. Z powołanych przepisów wynika też w sposób oczywisty, że jest zakazane karmienie drobiu przetworzonym białkiem zwierzęcym. Zakaz ten obowiązuje mimo podnoszonych wątpliwości, co do jego zasadności, opierających się na tezie, że nie stwarza to zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gdyż ryzyko przeniesienia gąbczastej encefalopatii bydła (BSE) między zwierzętami nieprzeżuwającymi jest minimalne. W tej sytuacji przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu wykazania, że karmienie drobiu przetworzonym białkiem zwierzęcym nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi nie zmierza do wykazania żadnej istotnej w sprawie okoliczności. Organy administracji, ani też sąd administracyjny nie mogły oprzeć swoich rozstrzygnięć na takiej, nawet udowodnionej, tezie, gdyż oznaczałoby to odmowę zastosowania obowiązującego przepisu prawa. W końcu skoro powołane przepisy określają możliwość zastosowania środków zaradczych w razie stwierdzenia niezgodności, a tą niezgodnością było karmienie drobiu paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce, to nie miał istotnego znaczenia dowód z badania mięsa brojlerów kurzych karmionych tą paszą. Prawo nie uzależnia stosowania środków zaradczych od tego czy rzeczywiście mięso zwierząt zawiera szkodliwe substancje, ale od tego czy zwierzęta były karmione w sposób niezgodny z przepisami. Jest to rozwiązanie, co należy przyznać, rygorystyczne, ale też uzasadnione względami pragmatycznymi, wynikającymi z konieczności ochrony życia i zdrowia ludzi w warunkach korzystania z produktów żywnościowych pochodzących z masowej produkcji. Sąd drugiej instancji podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował odmowę przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie żądanych dowodów. Tym samym podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia przepisów postępowania związanych z postępowaniem dowodowym nie są zasadne. W skardze kasacyjnej twierdzi się, że w paszy przeznaczonej dla drobiu mogły się znaleźć pewne ilości przetworzonego białka zwierzęcego, gdyż stosowanie takiego białka dopuszczają przepisy prawa. W związku z tą tezą pozostaje podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia przepisów rozdziału II załącznika nr IV rozporządzenia nr 999/2001 oraz przepisów sekcji 2 – 7, rozdziału II, załącznika nr X w zw. z załącznikiem nr IV rozporządzenia nr 142/2011. Oceniając ten zarzut należy wskazać, że przepisy określają sposób dochodzenia do ustalenia, że w paszy znajduje się przetworzone białko zwierzęce, z uwzględnieniem pewnego miarodajnego poziomu zawartości tego białka. Chodzi o załącznik nr VI do rozporządzenia nr 152/2009, w szczególności o wynikającą z tych przepisów konieczność wskazania wykrytej liczby cząstek pochodzących ze zwierząt i ich rodzaju. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ustalono wymaganą liczbę cząsteczek i wskazano ich rodzaj. Znajduje to potwierdzenie w sprawozdaniu z badań, gdzie, zgodnie z tymi przepisami, te dane wskazano. Ponownie też zauważyć należy, że z protokołu kontroli wynika, iż właścicielowi fermy przekazano próbkę paszy (tak zwaną kontrpróbkę), co spełnia wymóg wynikający z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004. Podmiot kontrolowany miał zatem możliwość przeprowadzenia w celu obrony swoich praw niezależnego od organu administracji badania próbki w celu wykazania, że nie zawiera ona przetworzonego białka zwierzęcego w wymaganej ilości. Z podstawą kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia przepisów rozdziału II załącznika nr IV rozporządzenia nr 999/2001 oraz przepisów sekcji 2 – 7, rozdziału II, załącznika nr X w zw. z załącznikiem nr IV rozporządzenia nr 142/2011 wiąże się też podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 999/2001 oraz załącznika nr IV do tego rozporządzenia w zw. z przepisami załącznika nr VI do rozporządzenia nr 152/2009 w tym zakresie, w jakim dotyczy ona przyjęcia, że niezgodność występuje także w przypadku jednorazowego, przypadkowego i śladowego zanieczyszczenia paszy przetworzonym białkiem pochodzenia zwierzęcego. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że metoda dochodzenia do ustalenia, że w paszy znajduje się przetworzone białko zwierzęce, z uwzględnieniem pewnego miarodajnego poziomu zawartości tego białka, uwzględnia także to, że przetworzone białko zwierzęce może się w paszy znaleźć przypadkowo. Metoda ta wyklucza też uznanie za niezgodność śladowych ilości białka. Jeżeli zaś chodzi o jednorazowość stwierdzenia występowania przetworzonego białka zwierzęcego w paszy jako podstawę do uznania występowania niezgodności, to stwierdzić należy, że przepisy rozporządzenia nr 882/2004 nie dają podstaw do przyjęcia, aby stwierdzenie niezgodności było uzależnione od przeprowadzenia więcej niż jednej kontroli. Nie można też przyjąć, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, że w przypadku jednorazowego stwierdzenia występowania przetworzonego białka zwierzęcego w paszy nie można mówić o karmieniu w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 999/2001. Zwierzę jest karmione paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce także w tedy, gdy taka pasza została mu podana tylko raz. Wskazane wyżej podstawy kasacyjne nie są zatem zasadne. W końcu nie są też zasadne pozostałe podstawy kasacyjne obejmujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania w inny sposób niż poprzez odmowę przeprowadzenia żądanych dowodów. Uwzględniając, że w sprawie istotne było ustalenie czy w paszy, którą były karmione brojlery kurze znajdowało się przetworzone białko zwierzęce, można uznać, że uzasadnienia decyzji organów administracji w sposób wystarczający wyjaśniają sposób dokonania istotnych ustaleń faktycznych i ich ocenę prawną. Strony postępowania nie były też w sprawie pozbawione możności działania, o czym świadczy chociażby to, jak liczne zostały podniesione zarzuty. Charakter sprawy, w szczególności stwierdzone niezgodności i ich związek z ochroną życia i zdrowia ludzi w sposób oczywisty uzasadniał nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności i utrzymanie tego rygoru mimo wniesienia odwołania. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.