III SA/Wr 118/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 400 (czterysta ) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wyrokiem z dnia [...] października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny we W. - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr [...] w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., którą odmówiono skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczym powodem odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej było ustalenie organów, które zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie spełniał wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 1991 r. L 198.1 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący w 2008 r. został umieszczony w wykazie, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., co oznacza, że upoważniona jednostka certyfikująca, w ramach posiadanych kompetencji, stwierdziła, że spełnia wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Odmienne ustalenie organów orzekających w sprawie zostało dokonane na podstawie informacji uzyskanych z GIJHARS. Wynikało z nich, że wyłączną przyczyną uznania, iż skarżący nie spełnia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym było uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego, w ramach nadzoru sprawowanego nad upoważnioną jednostką certyfikującą. W związku z tym GIJHARS pismem z dnia [...] października 2008 r. zwrócił się do upoważnionej jednostki certyfikującej z zaleceniem wstrzymania decyzji certyfikacyjnej dla skarżącego oraz z zaleceniem nie zamieszczania jego danych w wykazie producentów, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Pomimo tych zaleceń dane skarżącego zostały ujęte w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91. Organy orzekające w sprawie uznały jednak, kierując się ustaleniami GIJHARS, że faktycznie wspomniane wymagania nie zostały przez skarżącego spełnione. Sąd pierwszej instancji zaakceptował powyższe stanowisko stwierdzając, że organy GIJHARS w ramach wykonywanego nadzoru mogą podejmować działania w zakresie sprawowania prawidłowości działania jednostki certyfikującej, a także w zakresie spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Wspomniane organy mogą, zdaniem Sądu, wypowiedzieć się w przedmiocie wypełnienia warunków rolnictwa ekologicznego u producenta rolnego podlegającego tym wymaganiom, przy czym wyrażenie stanowiska może nastąpić także w formie dokumentów mających charakter pism, informacji lub notatek służbowych, gdyż przepisy nie wymagają by następowało to każdorazowo w formie protokołów z kontroli. Z powyższego wynika, jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia dotyczącego spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym Sąd pierwszej instancji - nieprawidłowo - jako wzorzec kontroli przyjął przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. Tymczasem czynności kontrolne podejmowane były przez organy GIJHARS, zatem – jak podkreślił NSA - działania tych organów należało ocenić w świetle przepisów wspomnianej ustawy, w szczególności kompetencji, jakie im przysługiwały. W dalszej części uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd nie rozważył charakteru prawnego wykazu producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. W ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. zagadnienie to nie zostało uregulowane. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do treści art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., i wskazał, że skoro zakres rzeczowy wykazu producentów rolnych w obu ustawach został określony podobnie wydaje się uzasadnione przyjęcie, że także w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. wykaz producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym należało w postępowaniach wymienionych w art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., traktować jako dokument urzędowy. Konsekwencją zaś uznania, że wspomniany wykaz stanowi dokument urzędowy jest przyjęcie jego zwiększonej mocy dowodowej, a także warunków jego odrzucenia przez organ administracji publicznej (art. 76 k.p.a.). Tymczasem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzegł tego problemu i nie rozważył, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji został przeprowadzony dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego (wykazu producentów rolnych). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. do postępowania kontrolnego prowadzonego przez GIJHARS w ramach nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy o jakości handlowej produktów rolno – spożywczych, w tym art. 28 ustawy o jakości handlowej, który stanowi, że co do zasady z przebiegu kontroli sporządza się protokół. Sąd pierwszej instancji uznał jednak – nieprawidłowo - że w przypadku czynności kontrolnych w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną, przepisy nie wymagają by wyrażenie stanowiska przez GIJHARS w sprawie spełnienia przez producenta rolnego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym następowało każdorazowo w protokole kontroli, lecz możliwe jest nadanie temu stanowisku formy pisma, informacji lub notatki urzędowej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, że z uzasadnienia wyroku wynika, że niezależnie od ustalenia, iż skarżący nie spełniał wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w toku postępowania stwierdzono, że nie użytkował on zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek w określony w nim sposób. W tym zakresie Sąd I instancji – jak podniósł NSA – odwołał się do protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] lutego 2009 r. oraz "informacji pisemnej" z [...] marca 2009 r. sporządzonej przez kontrolerów, przy czym jak podkreślił NSA, przytoczone przez Sąd ustalenia zawarte w "informacji pisemnej" z [...] marca 2009 r. (str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie były powołane w zaskarżonej decyzji. Oznacza to zdaniem NSA, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny odbiegający od stanu sprawy ustalonego przez organ. Tymczasem zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, czynności kontrolne należy utrwalać w formie raportu, który powinien zawierać elementy wymienione w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli. Innymi słowy niedopuszczalne jest uzupełnianie raportu późniejszymi notatkami służbowymi sporządzanymi przez kontrolerów. Powołana przez Sąd pierwszej instancji notatka służbowa z [...] marca 2009 r. (nazywana "informacją pisemną") nie stanowi jednak uzupełnienia raportu z kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2009 r., lecz jak wynika z jej opisu jest to notatka służbowa "dotycząca kontroli obszarowej u producenta rolnego P. P. nr [...] (znak sprawy obszarowej [...]) mająca na celu ułatwienie podjęcia prawidłowej decyzji dotyczącej przyznania płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego." W tym zakresie NSA zauważył, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Ustalenie dotyczące sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to między innymi z niego wynika uprawnienie konkretnego podmiotu do uzyskania płatności. Notatka służbowa, podpisana przez kontrolerów, opisująca szczegółowo stan poszczególnych działek rolnych w dacie przeprowadzenia kontroli nie może zastąpić postępowania dowodowego, które w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej powinno być przeprowadzone. Innymi słowy zawarte w notatce służbowej z [...] marca 2009 r. informacje dotyczące sposobu użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem skarżącego nie stanowią dowodu pozwalającego na dokonywanie istotnych ustaleń w sprawie. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika również - jak wskazał NSA - że z raportu kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2009 r. wynika, że na działkach C, D i F nie była prowadzona deklarowana przez skarżącego uprawa (maliny i porzeczki). Z tej przyczyny nie można uznać, że skarżący spełnia wymogi dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Jednakże – jak podkreślił NSA - Sąd pierwszej instancji oceniając przyjęte przez organ wyniki nie dostrzegł, że raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] lutego 2009 r. nie zawiera informacji dotyczących wszystkich działek zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej, w tym działki A i B, a ponadto nie odnosi się on do stanu gruntu w 2008 roku. W ten sposób Sąd I instancji, jak ocenił NSA – nie wyjaśnił, czy organ dokonując ustaleń w zakresie sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych uwzględnił oświadczenie pełnomocnika skarżącego z [...] marca 2009 r. o zaniechaniu kontynuowania uprawy malin w sezonie 2009 r. i ocenił je w powiązaniu z wynikiem kontroli na miejscu. Stanowisko Sądu, że wspomniane oświadczenie pośrednio potwierdza istnienie wskazanego w wyniku kontroli stanu upraw jest dowolne i nie zostało poparte żadną argumentacją. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze konieczność rozważenia charakteru prawnego wykazu producentów, którzy spełnili wymagania do produkcji w rolnictwie ekologicznym, jego moc wiążącą oraz potrzebę i możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. W tym kontekście konieczne stanie się rozważenie kompetencji nadzorczych GIJHARS określonych w ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., w szczególności, czy czynności podejmowane na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy mają charakter kontroli na miejscu i czy uniemożliwienie ich przeprowadzenia, o ile miało istotnie miejsce, wywołuje skutki określone w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Ponadto Sąd I instancji oceni, czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt II GSK [...] uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr [...] i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U.z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej jako p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej skargi stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku NSA z dnia [...] października 2013 r. i Sąd działa w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się natomiast do związania tutejszego Sądu wykładnią NSA – wskazać należy – w ślad za NSA – że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 93, poz. 898 ze zm.), a nie przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. nr 116, poz. 975). W konsekwencji powyższego – organy administracji publicznej – rozważając ponownie kwestię spełnienia przez gospodarstwo skarżącego warunków dla produkcji w rolnictwie ekologicznym w pierwszej kolejności winny wziąć pod uwagę okoliczność, że w 2008 roku skarżący został umieszczony w wykazie producentów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Oznacza to, że uprawniona jednostka certyfikująca w ramach posiadanych kompetencji, stwierdziła, że skarżący spełnia jednak wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Odmienne ustalenia organów w tym zakresie dokonane na podstawie informacji GIJHAS należy uznać za nieprawidłowe, gdyż przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. ograniczały ich uprawnienia nadzorcze do upoważnionych jednostek certyfikujących, a nie producentów rolnych (art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy). W uprawnienia nadzorcze nad produkcją rolną GIJHARS zostało wyposażone dopiero ustawą o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. (art. 8 ust. 1 i 3 ustawy), a zatem ustawą, która nie może znaleźć zastosowania w sprawie. Przeprowadzone zaś czynności kontrolne – w tym zakresie – winny być utrwalone w formie protokołu, a nie w formie pisma, informacji czy też notatki urzędowej (art. 28 ust. 1 ustawy o jakości handlowej). Po wtóre, organy winny wziąć pod uwagę fakt, że wykaz producentów rolnych, posiada walor dokumentu urzędowego. A zatem poczynienie przez organy odmiennych ustaleń w zakresie okoliczności - która w tym wykazie została urzędowo stwierdzona, a zatem faktu, że skarżący spełnia wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym - wymagać będzie przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 kpa). Przechodząc zaś do kwestii sposobu użytkowania przez skarżącego zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek, wskazać należy, że wprawdzie organy słusznie ustaliły stan faktyczny sprawy w oparciu o protokół kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2009 r. (bez uwzględnienia pisemnej informacji z dnia [...] marca 2009 r.), aczkolwiek uczyniły to bez poszanowania zasady określonej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organ dokonując ustaleń w zakresie sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych przyjął bowiem, że z raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2009 r. wynika, że na działkach C, D i F nie była prowadzona deklarowana przez skarżącego uprawa (maliny i porzeczki). Nie zestawił jednak powyższych wyników kontroli na miejscu z treścią oświadczenia pełnomocnika skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. o zaniechaniu kontynuowania przez skarżącego malin w sezonie 2009 r. W żaden sposób nie odniósł się również do okoliczności, że wspomniany raport z kontroli nie zawiera informacji na temat wszystkich działek zadeklarowanych przez skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej, w tym działki A i B, a ponadto nie odnosi się do stanu gruntu w 2008 roku. W konsekwencji powyższego - wskazać należy - że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, w szczególności będzie miał na uwadze charakter prawny wykazu producentów, którzy spełnili wymagania do produkcji w rolnictwie ekologicznym, jego moc wiążącą oraz potrzebę i możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu oraz uwzględni kompetencje nadzorcze GIJHARS określone, w znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.