II SA/Gd 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. C. i T. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących T. C. i K. C. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. C. i T. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2012 r., nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 4 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu, na skutek pisma zarządcy budynku przy ul. W. [...] w G., wszczął postępowanie w sprawie montażu wkładu kominkowego w znajdującym się tam lokalu nr [...], którego właścicielami są K. i T. C. W toku postępowania ustalono, że w mieszkaniu tym zainstalowano, bez zgłoszenia, wkład kominkowy żeliwny, obudowany marmurem, z rozprowadzeniem kanałami do poszczególnych pomieszczeń, w miejsce pieca kaflowego. Kominek ten jest źródłem ogrzewania mieszkania. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na K. C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót związanych z montażem wkładu, pod kątem bezpieczeństwa budynku i użytkowania oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Po przedłożeniu orzeczenia decyzją z dnia 28 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, związanych z montażem wkładu kominkowego w mieszkaniu nr 4. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedłożone przez inwestora dokumenty (orzeczenie techniczne) wskazują, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W orzeczeniu stwierdzono, że montaż wkładu kominkowego został wykonany z zachowaniem sztuki budowlanej. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2010 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 28 marca 2008 r. wobec braku udziału w tym postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót, polegających na montażu wkładu kominkowego w mieszkaniu nr [...] wraz z aktualną opinią kominiarską dotyczącą prawidłowości podłączenia kominka i zapewnienia właściwej wentylacji pomieszczeń. Na skutek zażalenia skarżących powyższe postanowienie zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r. Organ II instancji wskazał, że w sytuacji w której ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego W. -Rejon ulicy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 30 grudnia 1999r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 58 z dnia 12.06.2000 r., poz. 358) wykluczają wprowadzenie innego sposobu ogrzewania, niż wskazane w tym planie, ocena (ekspertyza) nie mogłaby być dowodem o charakterze rozstrzygającym. W konsekwencji stwierdzono, że organ nadzoru powinien zakończyć postępowanie rozstrzygnięciem w oparciu o przepisy art. 151 k.p.a. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2011 r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu,, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję z dnia 28 marca 2008 r. orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na montażu wkładu kominkowego w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w G. do stanu zgodnego z prawem i nakazał skarżącym wykonanie czynności polegającej na odłączeniu wkładu kominkowego w obudowie marmurowej od istniejącego kominka, którym aktualnie odprowadzane są spaliny z kominka, w celu wyeliminowania ww. kominka jako źródła ciepła wykorzystywanego do ogrzewania lokalu. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań, naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W. [...] jest stroną postępowania, naruszenie art. 147 k.p.a. poprzez brak wskazania czy postępowanie zostało wznowione z urzędu czy na wniosek strony oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 132 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne ustalenie, że zamontowanie kominka na opał stały w miejsce pieca kaflowego to zmiana sposobu ogrzewania lokalu, gdyż rodzaj paliwa pozostał ten sam - w obu przypadkach wykorzystywane było paliwo stałe. Rozpoznając odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 maja 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 10 sierpnia 2011 r. i nakazał skarżącym wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. czynności polegającej na odłączeniu wkładu kominkowego w obudowie z marmuru od istniejącego komina, którym aktualnie odprowadzane są spaliny z kominka zlokalizowanego w mieszkaniu nr [...] w celu wyeliminowania ww. kominka jako źródła ciepła wykorzystywanego do ogrzewania tego lokalu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że decyzja z dnia 10 sierpnia 2011 r. o nałożeniu obowiązku była uzasadniona i zgodna z prawem, tj. z przepisem art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nałożenie obowiązków jest dopuszczalne również w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Organ uznał jednakże, że nie mogła ona zostać utrzymana w mocy z uwagi na brak określenia terminu wykonania czynności polegającej na odłączeniu wkładu kominkowego. W myśl bowiem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W świetle powyższego organ II instancji uznał, że sentencja decyzji wymaga uzupełnienia o podanie terminu wykonania nałożonego obowiązku. K. C. i T. C. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji z dnia 28 marca 2008 r. oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że po przeprowadzeniu ponownie postępowania organ uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę. W zaskarżonej decyzji organ nie wydał rozstrzygnięcia co do decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z dnia 28 marca 2008 r. orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Takie orzeczenie powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu, tj. decyzja z dnia 28 marca 2008 r. i z dnia 22 maja 2012 r. Pierwsza decyzja stanowi, że skarżący nie mają obowiązku wykonywać żadnych robót budowlanych, a druga, że taki obowiązek istnieje. Ponadto skarżący podnieśli, że błędne jest oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podniesiono, że taką decyzję organ może wydać w ciągu 2 miesięcy od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w przedmiotowej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane. W konsekwencji jak podnieśli skarżący wydanie decyzji na wskazanej podstawie prawnej nie jest dopuszczalne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia 25 lipca 2012, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego uchylił w całości własną decyzję z dnia 22 maja 2012 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 10 sierpnia 2011 r., a także uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 28 marca 2008 r. i nakazał skarżącym wykonanie w terminie do dnia 30 września 2012 r. czynności polegającej na odłączeniu wkładu kominkowego w obudowie z marmuru od istniejącego komina, którym aktualnie odprowadzane są spaliny z kominka zlokalizowanego w mieszkaniu nr [...] w celu wyeliminowania w/w kominka jako źródła ciepła wykorzystywanego do ogrzewania tego lokalu, stwierdzając, że działanie organu odwoławczego nie nosiło znamion działania z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Powyższe rozstrzygnięcie autokontrolne zaskarżyli K. C. i T. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając tą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 549/12, uchylił decyzję z dnia 25 lipca 2012 r. stwierdzając, że została podjęta z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż organ nie uwzględnił skargi w całości. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w wyniku uchylenia tej decyzji, organ II instancji nada bieg skardze wniesionej przez skarżących na decyzje z dnia 22 maja 2012 r. Po uprawomocnieniu się tego wyroku Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego przekazał skargę K. C. i T. C. na decyzję z dnia 22 maja 2012 r. W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem w jej rozstrzygnięciu zabrakło odniesienia do pozostającej w obrocie prawnym decyzji z dnia 28 marca 2008 r. kończącej postępowanie administracyjne następnie wznowione. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2012 r., mocą której organ uchylił decyzję organu I instancji z dnia 10 sierpnia 2011 r. i nałożył na skarżących na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek odłączenia wkładu kominkowego w obudowie z marmuru od istniejącego komina w lokalu nr [...] przy ul. W. [...] w G. Rozpoznanie skargi na wskazaną wyżej decyzję stało się aktualne wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 549/12, decyzji autokontrolnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2012 r. Sąd uznał, że decyzja autokontrolna zapadła z obrazą art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. To zaś zobligowało organ odwoławczy do przekazania skargi na decyzję z dnia 22 maja 2012 r. do Sądu celem jej rozpoznania. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie odbywało się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 marca 2008 r., w której organ nadzoru budowlanego, orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem montaż wkładu kominkowego został wykonany z zachowaniem sztuki budowlanej. Decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, organ I instancji wydał w dniu 10 sierpnia 2011 r. nową decyzję, którą uchylił decyzję dotychczasową i nakazał skarżącym wykonanie czynności polegającej na odłączeniu wkładu kominkowego od istniejącego komina. Organ odwoławczy uchylił natomiast to rozstrzygnięcie z powodu braku wskazania w nim terminu dla wykonania obowiązku i ponownie zobowiązał skarżących do wykonania określonych czynności tym razem określając termin. W decyzji organu odwoławczego zabrakło jednakże rozstrzygnięcia odnoszącego się do decyzji dotychczasowej z dnia 28 marca 2008 r., którą stwierdzono brak podstaw do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. I tak, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być natomiast połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2759/00 Monitor Prawniczy 2002, Nr 20, poz. 917.). Z dyspozycji powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnie sprawę. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca dwa elementy. Prowadząc bowiem badanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym, w dalszym ciągu w obrocie prawnym utrzymuje się dotychczasowa decyzja ostateczna i wciąż wywołuje ona określone w niej skutki prawne. Sam fakt wznowienia postępowania, które to wznowienie, jest tylko rozstrzygnięcie formalnym, nie prowadzi jeszcze do unicestwienia skutków ostatecznej decyzji administracyjnej i do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Taki efekt wywoła dopiero wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że zaskarżona decyzja podjęta została w administracyjnym toku postępowania w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji podjętej przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w niniejszym składzie zauważa, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uchylił w całości wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2011 r. i nakazał skarżącym odłączenie wkładu kominkowego od istniejącego komina, spowodowało bowiem skutek tego rodzaju, że w obrocie pozostały dwie pozostające ze sobą w sprzeczności decyzje: pierwszej instancji z dnia 28 marca 2008 r. stwierdzająca brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i będąca przedmiotem skargi decyzja z dnia 22 lipca 2012 r., orzekająca o uchyleniu decyzji z dnia 10 sierpnia 2011 r. i nakładająca obowiązek odłączenia wkładu kominkowego od komina w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. Sytuacja taka jest nie do zaakceptowania w świetle uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien uwzględnić powyższą ocenę, a po przeprowadzeniu postępowania podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. w zw. z art. art. 151 k.p.a., w którym wypowie się również co do losów prawnych decyzji z dnia 28 marca 2008 r. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, dokonywanie oceny merytorycznych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto zgodnie z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 474 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 200 oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).