II SA/Bk 374/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę II SA/Bk 374/12 UZASADNIENIE Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Pismem z dnia [...] października 2010 r. M. i Z. P. wystąpili do Starosty Powiatowego w B. o wydanie decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Decyzja miała dotyczyć należącej do nich działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w N. gmina T. K. Sprawa była już kilkakrotnie rozstrzygana na etapie administracyjnym, jednak wydane decyzje pierwszoinstancyjne (z dnia [...] marca 2011 r. i dnia [...] września 2011 r.), którymi odmawiano uwzględnienia wniosku z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawców szczególnych okoliczności uzasadniających tę zmianę – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dwukrotnie uchylało (decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] listopada 2011 r.). Organ odwoławczy za każdym razem zwracał uwagę na niewyczerpujące wyjaśnienie wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających zmianę lasu na użytek rolny, a w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. polecił organowi I instancji załączenie kopii mapy ewidencyjnej wskazującej na położenie działki, wyjaśnienie informacji na temat planowanego podziału działki oraz zbadanie jak przedstawia się przedmiotowa zmiana lasu na użytek rolny w aspekcie finansowym gospodarstwa rolnego prowadzonego przez wnioskodawców. W wyniku przeprowadzonych czynności po drugiej decyzji kasacyjnej SKO – Starosta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] po raz kolejny odmówił udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr [...] stanowiącej własność M. i Z.P. Powyższe rozstrzygnięcie organ podjął po ustaleniu, że działka stanowi ewidencyjnie grunt leśny, ale całkowicie pozbawiony roślinności leśnej. Poprzedni właściciel wyciął cały drzewostan pozostawiając jedynie pnie i gałęzie po wycince. Działka jest otoczona od strony północnej, zachodniej i częściowo za drogą południowej – drzewostanami mieszanymi rębnymi lub przyszłorębnymi. Od strony wschodniej i południowej działka przylega do dróg gminnych. Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców łączna wielkość gruntów rolnych przez nich posiadanych na terenie powiatu b. wynosi około 20 ha. Żądanie przekształcenia lasu na użytek rolny strony uzasadniają zamiarem prowadzenia hodowli borówki amerykańskiej, która – ich zdaniem – jest dogodna na spornej działce z uwagi na jej bliskie położenie od ich zamieszkania oraz fakt, że po wycięciu drzewostanu grunt nie wymaga znacznych nakładów na jego przygotowanie pod tę uprawę. Strony przedstawiły również decyzję środowiskową. Zdaniem organu wskazane przez wnioskodawców okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionej potrzeby", która jest warunkiem udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Przede wszystkim posiadają oni inne działki o tej samej klasie i powierzchni umożliwiające hodowlę borówki, jak np. działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym Z. gmina S. Wobec tego faktu okoliczność bliższej odległości od działki spornej nr [...] do miejsca zamieszkania stron traci na znaczeniu. Również w świetle dobrej dochodowości prowadzonej przez nich działalności należy uznać, że hodowla borówki nie jest dla nich priorytetem mającym wesprzeć ich sytuację życiową i materialną. Nie wykazali zatem, aby zaistniała szczególna okoliczność uzasadniająca uwzględnienie żądania. Nadto organ wskazał, że wobec ustawowego nakazu ochrony zasobów leśnych decyzje zezwalające na zmianę lasu na użytek rolny powinny stanowić wyjątek. Dlatego odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Jako niemające wpływu na wynik sprawy uznał organ datę wycięcia drzewostanu przez poprzedniego właściciela oraz datę wystąpienia o podział działki, gdyż były to fakty mające miejsce przed datą zakupu działki przez obecnych wnioskodawców. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i Z. P. wskazując, że została wydana z naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nie wypełnił zaleceń SKO zawartych w ostatniej decyzji kasacyjnej, gdyż nie ustalił, kto był zleceniodawcą prac geodezyjnych zmierzających do podziału działki, kiedy to nastąpiło i w jakim celu, nie przesłuchał na tę okoliczność geodety, nie ustalił jednoznacznie, czy działka rzeczywiście będzie wymagała niewielkich nakładów w celu dostosowania jej do uprawy borówki amerykańskiej. Wywiedziono, że wskazując działkę nr [...] jako równie korzystną do uprawy borówki nie ustalono okoliczności, na podstawie których ten wniosek został wyprowadzony. Konkludując odwołanie wskazano, że nieustalenie powyższych okoliczności powoduje niewyczerpujące wyjaśnienie, czy w sprawie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu" uzasadniających jego zmianę na użytek rolny. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że jest ona zgodna z prawem. Kolegium podkreśliło konieczność wykazania przez wnioskujących o zmianę lasu na użytek rolny szczególnych, kwalifikowanych okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasad wynikających z ustawy o lasach, których celem jest trwałość utrzymania lasów, powiększania ich zasobów oraz zapewnienia ciągłości użytkowania lasów. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnianie żądania zmiany lasu na użytek rolny zamiarem uprawy borówki amerykańskiej i uzyskaniem dodatkowych korzyści materialnych nie jest szczególnie niezbędnym powodem z punktu widzenia interesów życiowych wnioskodawców i nie może przeważyć zasady trwałości utrzymywania lasów. Strony posiadają ponad 20 ha ziemi, są w dobrej kondycji finansowej, posiadają inne działki, na których przedmiotowa uprawa byłaby możliwa. Okoliczność bliższej odległości działki nr [...] od ich miejsca zamieszkania w stosunku do innych należących do nich działek, ułatwiająca zaangażowanie się stron w uprawę, nie może być zdaniem organu rozstrzygająca i ma charakter argumentu wyłącznie techniczno – organizacyjnego. Nadto strony nie przedstawiły kosztorysu, z którego wynika okoliczność poniesienia mniejszych nakładów na hodowlę borówki akurat na działce nr [...]. Również zdaniem Kolegium okoliczność, że działka nr [...] jest pozbawiona roślinności leśnej nie oznacza, iż może być przeznaczona pod uprawy rolne. Każdy właściciel lasu ma bowiem obowiązek zalesienia gruntów w terminie 5 lat od usunięcia drzewostanu, o czym strony zostały poinformowane przez Nadleśnictwo D. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego M. i Z. P. zarzucając naruszenie: art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez przyjęcie, że zgłoszona przez skarżących potrzeba powiększenia gospodarstwa rolnego nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu wskazanego przepisu oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie skargi koncentruje się na wskazaniu, że organ nie uwzględnił w wystarczającym stopniu i nie zbadał charakteru działki, która faktycznie jest gruntem najlepiej dostosowanym do prowadzenia specjalistycznej uprawy rolnej, błędnie przyjął, że skarżący mogą prowadzić uprawę na innej działce oraz nie wykazał, czy ta inna działka spełnia niezbędne warunki. Nadto ich zdaniem organ nie uwzględnił faktu korzystnego położenia działki nr [...] w stosunku do miejsca zamieszkania skarżących, co zmniejsza koszty transportu, zapewnia większą ochronę przed kradzieżami i umożliwia oszczędność czasu. Wskazano, że sporna działka nie spełnia również warunków umożliwiających jej zaklasyfikowanie jako lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów procesowych wskazano, że organy nie zrealizowały zaleceń SKO z ostatniej wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2011 r., w tym nie przesłuchały świadka – geodety, nie wykazały, że przedmiotowa działka będzie wymagała najmniejszych nakładów w celu dostosowania jej do uprawy borówki. Nie ustalono również, czy uprawa na spornej działce ma największe szanse powodzenia spośród innych działek należących do stron. Skarżący wywodzili, że organy przerzuciły obowiązek wyjaśnienia ustawowe przesłanki "szczególnych uzasadnionych potrzeb właściciela lasu" na stronę, mimo że taki obowiązek spoczywał na organach. Zdaniem skarżących ocena przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie może być dowolna, ale powinna uwzględniać wszechstronnie wyjaśnioną sytuację wnioskodawcy takiej zmiany, opierać się na wszechstronnej charakterystyce spornej działki oraz uwzględniać charakterystykę sposobu jej ewentualnego przyszłego wykorzystania. Do skargi załączono opinię prawną dotyczącą niektórych aspektów interpretowania przesłanki dopuszczenia zmiany lasu na użytek rolny, określonej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 12 lipca 2012 r. skarżący wskazał na zarzut nierównego traktowania wywodząc, że jego sąsiad otrzymał zezwolenie i wycina las na swojej działce. Przyznał, że sporna w sprawie niniejszej działka z dwóch stron jest otoczona lasem, pozostałe strony przylegają do drogi oraz że otrzymał zawiadomienie o konieczności jej zalesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest kwestia legalności odmowy udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Ustalenie, że w konkretnej sprawie takie szczególnie uzasadnione potrzeby nie występują prowadzi do odmowy udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku. Zdaniem składu orzekającego w pierwszej kolejności należało dokonać interpretacji przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu i odnieść wynik tej interpretacji do stanu faktycznego sprawy. Wskazać trzeba, że poprzez użycie zwrotu "szczególnie" ustawodawca zaznaczył, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Ten wniosek potwierdza treść przepisów art. 8 i art. 13 ustawy o lasach. W art. 8 wskazano, że podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Natomiast w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 29.02.2012 r. w sprawie IV SA/Wa 1609/11 "Przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W tym kontekście zdaniem sądu jeszcze raz należy podkreślić, że za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. W ocenie sądu w zaskarżonej decyzji trafnie oceniono, że powyższe szczególne potrzeby właściciela lasu nie zostały w sprawie wykazane przez skarżących, co prowadziło do oddalenia skargi. Z akt wynika, że głównym powodem żądania zmiany lasu na użytek rolny był istniejący po stronie skarżących zamiar prowadzenia plantacji borówki amerykańskiej. Wywodzili oni przy tym, że sporna działka nr [...] pod względem jakości gleby oraz pod względem finansowym i organizacyjnym najlepiej nadaje się na tego typu uprawę. Zdaniem składu orzekającego organy prawidłowo jednak oceniły brak podstaw do zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy można bowiem stwierdzić, że w sytuacji skarżących – posiadających około 20 ha gruntów rolnych i osiągających znaczne dochody z prowadzonej działalności - uprawa borówki amerykańskiej faktycznie zmierza jedynie do powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych, powiększenia zakresu działalności, uzyskania większych dochodów, a więc ma na celu prawidłowy rozwój i zwiększenie dochodowości gospodarstwa rolnego. W ocenie sądu dążenie do rozwijania prowadzonej działalności jest naturalnym procesem, właściwym wszystkim dochodowym przedsięwzięciom, natomiast z pewnością nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Tej oceny nie zmienia charakterystyka położenia działki mającej dobry dojazd do miejsca zamieszkania skarżących i wskazywany przez nich fakt najmniejszych wydatków, jakie musieliby ponieść, gdyby udało się uprawę zrealizować właśnie na działce nr [...]. Są to jednak, w ocenie sądu, jedynie elementy kalkulacji poprzedzającej każdą decyzję o rozpoczęciu nowego profilu działalności, natomiast nie mają nic wspólnego z wykazywaniem "szczególnie uzasadnionych potrzeb" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, które – co już wyżej podkreślono – powinny być wyjątkowe, niestandardowe, przeważające nad zasadą ochrony lasów i dążenia do utrzymania i powiększenia powierzchni leśnych. Stanowiska sądu nie zmienia przedłożona przez skarżących opinia prawna. Z jednej strony wskazano w niej, że z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach można wyprowadzić "wybitne ograniczenie prawa właściciela do przekształcania lasu w użytek rolny" (s. 2 opinii), które powinno być uzasadnione okolicznościami ponadprzeciętnymi, niezwyczajnymi, odróżniającymi się od ogółu potrzeb (s. 8 opinii), a z drugiej strony zwraca się uwagę na konieczność wszechstronnej oceny sytuacji właściciela lasu (s. 9 opinii). Zdaniem składu orzekającego pamiętać jednak należy, że przedmiotowa ocena sytuacji skarżącego powinna zmierzać przede wszystkim do ustalenia lub wykluczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i na tym się skupiać. Jeśli można stwierdzić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że ta przesłanka nie występuje, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego celem wszechstronnego zbadania sytuacji wnioskodawców. Wbrew zarzutom skargi prawidłową i wystarczającą ocenę przeprowadzono w zaskarżonej decyzji ustalając, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, brak podstaw do żądanego przekształcenia. Przedmiotowy wniosek organu należy zaakceptować, tym bardziej że z akt wynika, iż istnieje zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do powtórnego jej zalesienia. Nie mają w pełni racji skarżący twierdząc, że to przede wszystkim organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i wykazania wystąpienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności" przemawiających za zmianą lasu na użytek rolny (vide s. 4 uzasadnienia skargi). To strona wnioskująca o udzielenie zezwolenia na przekształcenie najlepiej zna swoją sytuację i to ona powinna dopełnić starań wykazania, że znajduje się w takich wyjątkowych okolicznościach, iż przekształcenie jest dla niej niezbędne. W ocenie sądu strona na takie okoliczności nie wskazała. Odnośnie natomiast twierdzenia skarżącego o uzyskaniu przez właściciela sąsiedniej nieruchomości zezwolenia na przekształcenie lasu na użytek rolny i podniesionego przez niego zarzutu nierównego traktowania - wskazać należy, że zarówno organy orzekające, jak i sąd rozstrzygają w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy i nie są związane rozstrzygnięciami wydanymi w innych sprawach. Poza tym "szczególnie uzasadnione potrzeby" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach należy rozpatrywać indywidualnie. Strona postępowania nie może również wywodzić obowiązku wydania przez organ korzystnego dla niej rozstrzygnięcia z sytuacji prawnej innych uczestników obrotu prawnego, zwłaszcza gdy, jak w sprawie niniejszej, nie wiadomo w jakich warunkach inni uczestnicy obrotu prawnego uzyskali decyzje o zmianie lasu na użytek rolny. Reasumując stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono, iż sytuacja skarżących nie wskazuje, aby występowały po ich stronie "szczególnie uzasadnione potrzeby" przemawiające za przekształceniem lasu w użytek rolny. Brak było więc podstaw do zastosowania przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji.