II SAB/Op 43/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. O. i A. O. na bezczynność A. S.A. w K. Oddział w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje A. S.A. z siedzibą w K. Oddział w [...] do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżących z dnia 31 stycznia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od A. S.A. z siedzibą w K. Oddział w [...] solidarnie na rzecz M. O. i A. O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia z dnia 31 stycznia 2013 r. M. O. i A. O. wystąpili do A. S.A. z siedzibą w [...] Oddział w Opolu o udostępnienie w terminie do 13 lutego 2013 r. dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej posadowionej na działce nr C.opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych. W odpowiedzi A. S.A. Oddział w Opolu (zwana dalej Spółką) pismem z dnia 28 lutego 2013 r. odmówiła udostępnienia informacji publicznej i wskazała wnioskodawcom, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, że nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w tym artykule. Wyjaśniła, że nawet gdyby nie zgodzić się z postawioną powyżej tezą, co do generalnego niestosowania do niej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to przedstawione żądania wnioskodawców niewątpliwie dotyczą ich interesu prywatnego, zmierzają bowiem do ustalenia ryzyka procesowego z jakim powinny się liczyć osoby domagające się wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości i ustalenia służebności przesyłu. Wobec tego Spółka nie znalazła podstaw do dostarczania im żądanych dokumentów. M. O. i A. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę, zarzucając A. S.A. z siedzibą w [...] bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 95/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, jako sądowi miejscowo właściwemu. W skardze skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli, że Spółka nie udostępniła im informacji publicznej na wniosek z dnia 31 stycznia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. - zwanej dalej ustawą), jak również nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy. Wnieśli o stwierdzenie bezczynności Spółki, zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zrelacjonowali przebieg postępowania i wskazując na orzecznictwo podkreślili, że nie byli związani jakimkolwiek terminem na wniesienie skargi. Wskazali, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Podkreślając szczególną rolę w systemie gospodarczym przedsiębiorstw energetycznych wykonujących zadania publiczne w rozumieniu ww. przepisu wskazali, że z tego powodu uznawane są one za podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Następnie skarżący stwierdzili, że informacja publiczna powinna być udostępniona w sposób bezwarunkowy, dlatego podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może żądać wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, a co za tym idzie, uzasadnienia składanego przez niego wniosku. Zaakcentowali, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne i bez znaczenia jest to w jaki sposób te dokumenty znalazły się w posiadaniu danego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą. W odniesieniu do tego wywiedli, że nie otrzymali do dnia wniesienia skargi jakichkolwiek dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, dlatego na podstawie art. 13 i art. 17 ustawy skarga na bezczynność jest uzasadniona. Odnotowali przy tym, że złożenie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie wymagała uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ponieważ przedłożone Spółce pełnomocnictwo nie uprawniało radcy prawnego R. K. do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w imieniu mocodawców. Równocześnie z ostrożności procesowej Spółka wniosła o oddalenie skargi w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu argumentowała, iż stanowisko skarżących, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a co za tym idzie podlega ustawowemu obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej, nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśliła, że Spółka nie należy do szeroko pojętego sektora finansów publicznych, co wyklucza objęcie jej zakresem podmiotowym wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy, jak też nie jest to również osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, która to kategoria zawarta została w art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy. Spółka wyjaśniała, że 99,51% akcji posiada B. S.A. z siedzibą w [...], pozostali akcjonariusze posiadają 0,49% akcji, przy czym w Spółce B., Skarb Państwa posiada 30,06% akcji. Spółka nie gospodaruje zatem majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym, tj. majątkiem publicznym; majątek Spółki to majątek prywatnej osoby prawnej. Ponadto nie zgodziła z wywodami skarżących, że informacje, których udostępnienia żądali stanowiły informację publiczną. Na poparcie swoich twierdzeń powołała się na wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10. Powołując się na art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, stanowiący o zakresie działalności Spółki wskazała, że przepis ten nie obejmuje tymi granicami obowiązku udostępniania informacji z kategorii dokumentów o lokalizacji, czy budowie urządzeń elektroenergetycznych, dotyczy natomiast zadań zaopatrywania w energię użytkowników. Tymczasem o obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwo energetyczne żądanej informacji decyduje to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, a dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne, co jednak nie upoważnia do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa i nakładania nań obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych. Konkludując Spółka zauważyła, że ani cel ustawy, ani jej założenia nie uzasadniają zaliczenia jej do kręgu zobowiązanych z tejże ustawy do udzielania żądanej informacji, chodzi bowiem o transparentność szeroko rozumianego zarządzania sprawami publicznymi, co "nie obejmuje w żadnej mierze administracyjnych podstaw instalacji urządzeń przedsiębiorstwa sieciowego." Na koniec Spółka stwierdziła, że nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a to z uwagi na brak cech informacji publicznej w odniesieniu do informacji żądanej przez skarżących, zaś w takim przypadku wystarczające było zajęcie pisemnego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, m.in. w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., przy czym po myśli art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę w tym zakresie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionej przez Spółkę kwestii niewylegitymowania się w toku postępowania przez radcę prawnego R. K. pełnomocnictwem do działania w imieniu reprezentowanych skarżących, wskazać należy, że o ile Spółka miała jakieś wątpliwości w tym względzie, powinna była wezwać go do uzupełnienia tego braku. Tymczasem, jak wynika z akt, pomimo podniesionego braku formalnego wniosku Spółka skierowała odpowiedź z dnia 28 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej do radcy prawnego R. K.. Wobec tego przyjdzie odnotować, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ma uproszczony i odformalizowany charakter, a osoba zadająca pytanie nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, nie musi bowiem wykazywać interesu prawnego, ani interesu faktycznego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zaś mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej natomiast nie daje możliwości zastosowania m.in. art. 64 § 2 K.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. W niniejszej sprawie M. O. i A. O. pełnomocnictwem z dnia 31 stycznia 2013 r. potwierdzili ważność czynności radcy prawnego R. K. w zakresie "prowadzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia i udostępnienia informacji publicznej c/a A. S.A. z siedzibą w [...]", stąd wniosek Spółki o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do oceny skargi najpierw trzeba zauważyć, że trafnie skarżący wywiedli, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. - zwaną dalej także ustawą) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem ten akt nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego wnioskodawcę nie wiążą również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjdzie przypomnieć, że kwestiami spornymi w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy żądane przez skarżących dokumenty (m.in. decyzje) są informacją publiczną oraz czy skarżona Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Odnosząc się do pierwszej kwestii spornej wskazać trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy) i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo dostępu do informacji podlega jednakże ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że aby informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Przyjdzie również odnotować, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). W świetle powyższych konstatacji, w ocenie Sądu, informacją publiczną w rozpoznawanej sprawie, są niewątpliwie ewentualne decyzje w przedmiocie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku skarżących. Druga kwestia, którą należy wyjaśnić dotyczy ustalenia, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyrokach: WSA w [...] z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt SAB/Kr 184/12 i wyroku WSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 5/13 oraz NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt l OSK 851/10, Lex 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Sformułowanie "zadanie publiczne" zastosowane w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP pomija element podmiotowy, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane sformułowanie "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych oznacza bowiem realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, które - w ocenie Sądu - wskazują, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu cyt. art. 4 ustawy ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Zdaniem Sądu, działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Powyższe wywody wskazują, że o obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują - w ocenie Sądu - zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Spółka należy do podmiotów, na których ciążył obowiązek rozpoznania wniosku skarżących z 24 stycznia 2013 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy bowiem do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, że w ocenie podmiotu przedstawione żądania dotyczą interesu prywatnego, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Trzeba nadmienić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Tymczasem uwzględnienie skargi na bezczynność prowadzi w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu, lub - w innych przypadkach - do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Wobec tego, jeśli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej i nie zachodzą okoliczności odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy - o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy - wówczas zobowiązany jest do jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jeśli umożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje (art. 14 ust. 1 ustawy). W tym stanie rzeczy działając, na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Spółka udzieliła odpowiedzi skarżącym z nieznacznym przekroczeniem wyznaczonego 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy. Orzeczenie o kosztach oparto na treści art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.