II SA/Sz 436/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B Spółki z o.o. Spółki komandytowej z dnia [...] r., zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy al. [...] w [...] . W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełnione przez osobę uprawnioną oraz wykazanie spełnienia § 293 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych... - w terminie do [...] r. Dalej Prezydent podał, że w związku z tym, iż inwestor nie uzupełnił braków wniosku zgodnie z postanowieniem i tym samym nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, należało orzec o wniesieniu sprzeciwu. W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, poprzez zakreślenie zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie zgłoszenia oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 107 i art. 110 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Wojewoda , rozpatrując wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zamiarem inwestora jest montaż siatki z nadrukiem reklamowym (podświetlanym) zakotwionej do ściany budynku przy alei [...] , który to budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków. Zamierzone przez inwestora roboty budowlane stanowią instalowanie urządzenia reklamowego, o którym mowa w przepisie 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dalej Wojewoda podał, że inwestycja realizowana będzie na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przyjętego uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XXXI/773/09 z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum - Brama Portowa" w Szczecinie (Dz. Urz. Woj. Nr 16, poz. 666). Zgłoszone roboty budowlane (montaż siatki z nadrukiem reklamowym) naruszają ustalenia planu miejscowego, który w § 6 ust. 3 pkt 27 nie dopuszcza, poprzez wyraźnie ustanowiony zakaz, umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych rozpiętych na całej lub części elewacji budynku, za wyjątkiem reklam/banerów/siatek reklamowych na elewacjach budynków, rusztowaniach, ogrodzeniach, instalowanych w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Niezgodność zgłoszonej inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego "Centrum Brama-Portowa w Szczecinie" stanowi samodzielną (wystarczającą) przesłankę do utrzymania w mocy wnoszącą sprzeciw decyzję organu I instancji. Nadto Wojewoda uznał, że uzasadniony jest zarzut odwołania wyznaczenia przez organ I instancji zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie złożonego przez inwestora zgłoszenia, bowiem postanowienie z dnia [...] r., znak:[...] , zostało doręczone inwestorowi po upływie wyznaczonego w tym postanowieniu terminu do uzupełnienia zgłoszenia. W rezultacie inwestor dokonał uzupełnienia swojego zgłoszenia po wydaniu decyzji przez organ I instancji, uzupełnienie to zostało uznane za skuteczne w postępowaniu odwoławczym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a., tj. niewłaściwego uzasadnienia decyzji, Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji za podstawę wniesienia sprzeciwu przyjął nieuzupełnienie przez inwestora złożonego zgłoszenia, czyli przesłankę z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Z tego względu uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji odnosiło się do wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast decyzja organu I instancji utrzymana została w mocy z innych przyczyn, tj. niezgodności robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego. Według Wojewody orzeczenie takie wynika z zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 K.p.a.), w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, Wojewoda wyjaśnił, że zgłoszenie robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami K.p.a. Zastosowanie mają zaś na tym etapie reguły formalne określone w prawie budowlanym (na przykład wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu, wszczynane w istocie decyzją organu o sprzeciwie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B Spółka z o.o. Spółka komandytowa zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez: - błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy prawo budowlane i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o inną podstawę prawną niż organ I instancji, w konsekwencji wydanie orzeczenie merytorycznego o sprzeciwie do zgłoszonych robót, mimo upływu terminu zakreślonego do działania w sprawie przez przepis art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, - niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane i bezzasadne orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, mimo iż orzeczenie oparte jest o całkowicie inną podstawę prawną, w konsekwencji czego organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu do działania w sprawie przez organ, liczonego od dnia dokonania zgłoszenia, określonego w przepisie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 10, 105, 107 oraz 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez: - naruszenie zasady legalności działania, - naruszenie zasady prawdy obiektywnej, - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, - błędne orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta mimo ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego orzeczenia przez organ II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót mimo, iż upłynął okres, w którym organ miał prawo do działania w sprawie. Na powyższych podstawach Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta była bezpodstawna, bowiem w postanowieniu zawierającym wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia zakreślono termin niemożliwy do realizacji. Postanowienie to wpłynęło do inwestora po dacie wyznaczonej do uzupełnienia zgłoszenia. Mimo to Prezydent Miasta wydał decyzję wnoszącą sprzeciw, z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia. Dalej skarżąca zarzuciła, że Prezydent Miasta oparł swoje orzeczenie o przepis art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, zaś orzeczenie Wojewody wskazuje jako podstawę prawną przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego, mimo iż zostało wydane w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według skarżącej, w żadnym wypadku nie można uznać, iż zaskarżone orzeczenie, oparte na innej podstawie prawnej niż decyzji organu I instancji, stanowi orzeczenie określone przepisem art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto w dniu orzekania przez organ II instancji, termin określony w przepisie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy, a co za tym idzie, organ utracił prawo do działania w sprawie. Zdaniem skarżącej organ II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie o niezasadności wniesienia sprzeciwu, winien orzec o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Tymczasem jak sam wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowym orzeczeniem Prezydenta Miasta , co wykluczyło orzeczenie o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W rezultacie, zdaniem skarżącej, zaskarżone orzeczenie narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w przepisie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną, niż wskazana w orzeczeniu organu I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 6 K.p.a. skarżąca podniosła, że mimo merytorycznego rozpoznania sprawy w oparciu o inną podstawę prawną niż podstawa wskazana przez organ I instancji, organ odwoławczy wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a nie decyzję o uchyleniu i umorzeniu postępowania. Jako podstawę naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. wskazano brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych przez organy obu instancji. Ostatni zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 8 K.p.a. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie Wojewody nie stanowi rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a orzeczenie rozpoznające sprawę co do istoty, które w świetle przepisu art. 30 ust. 5 prawa budowlanego było niedopuszczalne, z uwagi na upływ terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda , nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z wnioskiem skargi o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, na wstępie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie zastępuje właściwych w indywidualnej sprawie organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu. Wynika to z treści przytoczonego na wstępie przepisu, a także treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. z 2012 r. Nr 270 – dalej zwana – "P.p.s.a."), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi dającymi podstawę do uwzględnienia skargi, następuje uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności w razie wystąpienia wad kwalifikowanych. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta , którą to decyzją Prezydent wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy al. Niepodległości 60 w Szczecinie. Szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, że zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał mocy decyzję organu I instancji. Jest to o tyle istotne, że w przypadku gdy organ I instancji wnosi sprzeciw co do zamiaru wykonania określonych robot budowlanych, to w zasadnie jedyną decyzją jaką może wydać organ odwoławczy, nie narażając się na zarzut wydania decyzji po terminie przewidzianym w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej "ustawa", jest decyzja orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skoro zatem organ odwoławczy wydał właśnie taką decyzję, a nie decyzje uchylającą decyzję organu I instancji, to za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skargi wydania zaskarżonej decyzji po terminie przewidzianym ww. przepisie. Chybiony jest również zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez orzeczenie na podstawie innego przepisu ustawy niż organ I instancji. Zdaniem Sądu sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Dopóki bowiem organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ I instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Nie dochodzi natomiast do zmiany tożsamość sprawy, jeżeli zachowane zostają podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Przez zmianę stanu prawnego należy rozumieć nie tylko zmianę dokonaną w procesie legislacji, ale również oparcie swoich decyzji przez organy obu instancji na różnych podstawach prawnych. W przedmiotowej sprawie Wojewoda orzekł w stosunku do B Sp. z o.o. Spółki komandytowej z jej wniosku dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy al. Niepodległości 60 w Szczecinie. Niewątpliwie zatem przedmiot, podmiot i stan faktyczny sprawy pozostają tożsame. Zdaniem Sądu zmianie nie uległ również stan prawny sprawy. Należy wziąć tu pod uwagę, że już w dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywały przepisy dające podstawę do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do planowanych przez skarżącą robot budowlanych, tj. przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy oraz Miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum - Brama Portowa" w Szczecinie przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XXXI/773/09 z dnia 2 lutego 2009 r. (Dz. Urz. Woj. z 2009 r. Nr 16, poz. 666). Oznacza to, że organ I instancji rozpatrując zgłoszenie skarżącej mógł wydać decyzję o sprzeciwie na podstawie rzeczonych przepisów. Okoliczność, że organ I instancji w swojej decyzji nie przywołał przepisów dających podstawę wniesienia sprzeciwu i nie odniósł się w treści uzasadnienia do ich treści, nie stanowi takiego naruszenia prawa, które nie mogłoby być naprawione przez organ wyższej instancji w postępowaniu odwoławczym i w rezultacie skutkować utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewoda utrzymał w mocy, zasadnie wnoszącą sprzeciw co do zamiaru wykonania planowanych przez skarżącą robót budowlanych, decyzję Prezydenta Miasta , jednocześnie w swojej decyzji przywołał właściwe przepisy prawa i odniósł się w treści uzasadnienia do ich treści – zgodnie z przepisem art. 107 K.p.a. Wojewoda przywołał przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy, z którego wynika, iż planowane roboty budowlane wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie natomiast z treścią art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Skoro zatem na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w Szczecinie uchwałą Nr XXXI/773/09 z dnia 2 lutego 2009 r., to prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że planowane roboty budowlane nie mogą naruszać ustaleń tego planu. W ustaleniach ogólnych dla obszaru planu, konkretnie w § 6 ust. 3 pkt 27, znajduje się zapis, z którego jednoznacznie wynika zakaz umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych rozpiętych na całej lub części elewacji budynku, za wyjątkiem reklam/banerów/siatek reklamowych na elewacjach budynków, rusztowaniach, ogrodzeniach, instalowanych w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Tymczasem planowana przez skarżącą inwestycja, wbrew temu co wynika z ustaleń miejscowego planu, przewiduje rozpięcie siatki reklamowej na całej elewacji budynku, który w chwili obecnej nie jest remontowany. W tej sytuacji organ odwoławczy w sposób prawidłowy uznał, iż planowane przez skarżącą roboty budowlane naruszają ustalenia § 6 ust. 3 pkt 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum - Brama Portowa" w Szczecinie. Wydając zaskarżoną decyzje Wojewoda działał na podstawie prawa i w granicach tego prawa, a zatem nie można mu zarzucić naruszenie wskazanych przez skarżącą naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasadny legalności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Uznając, zatem, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił.