II GZ 299/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "F." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 44/14 w zakresie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier. Zaskarżonym orzeczeniem Sąd I instancji, zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej p.p.s.a.) stwierdził, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd wskazał, że w odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08, LEX nr 505445; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W ocenie Sądu I instancji taki związek zachodził pomiędzy rozstrzygnięciem rozpatrywanej sprawy a zadanym pytaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, o następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu I instancji powyższe pytanie prawne kierowane do TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii, tj. notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi [...] ocenił, że pogląd ten będzie miał istotne znaczenie w sprawie niniejszej. W tej ostatniej istnieje bowiem wspólny problem zarzutu nielegalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia wskazujące na jej nielegalność w kontekście braku notyfikacji przepisów tej ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii (notyfikacja przepisów ustawy o grach hazardowych) odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii, rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane problemy notyfikacji przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. Spółka [...] z siedzibą w Warszawie złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie fakultatywnego zawieszenia postępowania do czasu udzielenie przez TK odpowiedzi na pytanie zawarte w postanowieniu NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie II GSK 686/13 podczas gdy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia ww. postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym i stwierdzenie niekonstytucyjności objętych pytaniem prawnym przepisów z art. 14 ust. 1 oraz z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Powyższe z tego względu, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uchybienie obligatoryjnej procedurze notyfikacji "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego stanowi przyczynę bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych wobec jednostek, którą to sankcję Sąd krajowy ma obowiązek zastosować na płaszczyźnie stosowania prawa, bez potrzeby czy konieczności oczekiwania na wyeliminowanie nienotyfikowanych "przepisów technicznych" z porządku prawnego w drodze aktu ustawodawczego lub na mocy orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, co przesądza o braku decydującego charakteru odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie II GSK 686/13 dla postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (vide postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11) oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – vide np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódki–Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11). Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu postanowienia o sygn. akt II GSK 686/13 wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w połączonych sprawach C – 231/11, C – 214/11 i C – 217/11 w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. WE Nr L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37; dalej: Dyrektywa Nr 98/34), ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej Dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wątpliwości odnośnie do zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych, w tym art. 14 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że "Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry". Wskazana regulacja, co nie ulega wątpliwości stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. A mianowicie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, z którego wynika że "W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych" Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego, jak również postawionego w postanowieniu w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, że narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP jest to, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Trybunał Konstytucyjny nie będzie pozostawało bez wpływu również na wynik rozpatrywanej sprawy. W przedstawionej sytuacji w sposób oczywisty uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. przez sąd konstytucyjny. Skoro przepis ten został poddany kontroli TK - to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 135 ust. 2 u.g.h. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. oddalił zażalenie. Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w zażaleniu żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).