IV SA/Wa 218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony oddala skargę Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].12.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...].07.2012 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia Z. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) do udziału na prawach strony, w postępowaniu administracyjnym, wszczętym wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (zwanej dalej decyzją środowiskową) – dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, handlem, częścią administracyjną oraz garażami podziemnymi przy ul. [...] róg ul. [...] w W. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne. - postanowieniem z [...].06.2012 r. Prezydent W. postanowił o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a zatem zastosowania nie znajdowały przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - zwanej dalej ustawą OOŚ); - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niemniej jednak, jak wynika ze wskazanych stanowisk organów, jej oddziaływania nie wpłyną w sposób znaczący na stan jakości środowiska na przedmiotowym terenie; przedsięwzięcie ma być realizowane w obszarze śródmiejskim, w terenie zurbanizowanym, częściowo utwardzonym, na którym obecnie istnieją pawilony handlowe; tym samym nie jest to teren zielony, parkowy ani pomnik przyrody; jest to teren częściowo zabudowany, sąsiadujący z terenem osiedla mieszkaniowego [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." oraz układem komunikacyjnym ul. [...] i ul. [...]; wobec tego teren ten, jako taki, nie ma cennych wartości przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych, natomiast jest on położony w otoczeniu terenów silnie zurbanizowanych o dużej intensywności zabudowy; w tej sytuacji udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nie może uzasadniać także cel statutowy jego działalności, jakim jest "przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska", bowiem przy tak ogólnym określeniu celów działania, Stowarzyszenie mogłoby domagać się dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji polegających na dążeniu do zabudowy terenów dotychczas niezabudowanych; każda inwestycja może potencjalnie pogorszyć stan środowiska, - K.p.a. przewiduje możliwość uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby (czyli w cudzej sprawie), ale jest to uwarunkowane spełnieniem przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.; o możliwości uczestnictwa organizacji społecznej na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, decydują przesłanki procesowe, nie zaś samoistne uprawnienia mające swoje źródło w przepisach prawa materialnego oraz celach statutowych organizacji; uprawnienie organizacji społecznej obejmuje możliwość żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże nie warunkuje to dopuszczenia organizacji społecznej do każdego postępowania; o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu lub jego wszczęciu rozstrzyga arbitralnie organ administracji, który ocenia czy jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym, - pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów K.p.a., jednakże należy wiązać je z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności tj. ochrona zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy też zabytków; tak rozumiany interes społeczny nie jest pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym; interes ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej, jako rzecznika tego interesu, - zakres działań organizacji społecznej w postępowaniu może obejmować obronę interesów i praw jej członków, obronę interesów grupowych czy też ochronę wartości istotnych dla funkcjonowania społeczności w odniesieniu do przedmiotu postępowania, do którego organizacja społeczna żąda dopuszczenia na prawach strony, zatem organizacja może działać w postępowaniu w interesie strony lub stron postępowania lub też, wyłącznie z powołaniem się na okoliczność ochrony wymagań interesu społecznego; skutkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest przyznane jej uprawnień procesowych; organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu, uczestniczy w nim na prawach strony, co oznacza, że będąc rzecznikiem interesu społecznego korzysta z wszelkich praw strony, a więc prawa zgłaszania wniosków, brania udziału w postępowaniu dowodowym, wnoszenia zażaleń i odwołania, - w uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało na interes społeczny, jako ochronę stanu środowiska istniejącego w sąsiedztwie wielorodzinnego osiedla oraz ochronę przed nadmierną wycinką istniejącego osiedlowego drzewostanu, - otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji, - w oparciu o poczynione w sprawie ustalenia merytoryczne, w tym analizując ustalenia planu, Prezydent [...]. odniósł się do argumentacji Stowarzyszenia, mającej przemawiać za zasadnością jego udziału w przedmiotowym postępowaniu, wskazując na wyjaśnienie tych kwestii (ochrona jakości powietrza), w prowadzonym postępowaniu i wykluczeniu ich znaczącego wpływu na wynik sprawy; - w niniejszej sprawie stroną postępowania była [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P.", bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, zaś, planowana inwestycja nie wymaga udziału Stowarzyszenia celem zagwarantowania reprezentacji interesów mieszkańców tegoż osiedla; ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu postępowania interes społeczny, nie przemawia za przyznaniem Stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, - konkludując organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Na skutek ponownego rozpoznania zażalenia wniesionego przez to Stowarzyszenie (pierwsze postanowienie II. Instancji uchylił WSA), SKO ponownie utrzymało w mocy postanowienie I. instancji. W uzasadnieniu skazało, że jakkolwiek Sąd zobowiązał do ponownego wnikliwego rozważenia, czy Stowarzyszenie to nie mogło powołać się skutecznie na interes społeczny, przemawiający za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, to zmianie uległ stan faktyczny sprawy, bowiem postępowanie środowiskowe zostało już zakończone ostateczną decyzją Prezydenta [...]. z dnia [...].08.2012 r., nr [....], stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Nie ma zatem podstaw do owego dopuszczenia, skoro postępowanie to nie pozostaje w toku. Uzasadniając wniesioną do Sądu skargę Stowarzyszenie wskazało, że w jego ocenie, wbrew ustaleniom organu odwoławczego, nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25.06.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 465/13 uprzedniej decyzji SKO utrzymującej w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [..].07.2012 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, handlem, częścią administracyjną oraz garażami podziemnymi przy ul. [...] róg ul. [...] w W. Podniosło bowiem, że w dniu orzekania przez Sąd w tym przedmiocie ([...].06.2013 r.), w obrocie prawnym była już ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...].08.2012 r., nr [...], stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - dalej określanej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie zatem od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd bada, czy organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę w granicach żądania określonego przez stronę. Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma kwestia obowiązywania oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 25.06.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 465/13. Sąd ten wyraził w nim przekonanie, że to Stowarzyszenie musi wykazać, iż interes społeczny przemawia za jego udziałem w danym postępowaniu. Uwarunkowania sprawy muszą więc być tego rodzaju, aby przez wzgląd na ochronę określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym (np. zasobów przyrodniczych o szczególnej wartości) lub istotnych dla społeczności lokalnych (jakość powietrza, klimat akustyczny), w powiązaniu ze specyfiką planowanych działań, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu było uzasadnione. Gdyby bowiem wolą prawodawcy było, aby wskazane względy skutkowały koniecznością zapewnienia udziału zainteresowanej organizacji społecznej, czy ekologicznej - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - w postępowaniu, ustanowiłby taką regułę wprost - wzorem rozwiązań przyjętych w art. 44 tej ustawy. Rolą organizacji społecznej jest wykazanie występowania szczególnych uwarunkowań, przemawiających za jej udziałem w konkretnym postępowaniu (interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.). Sąd ten zaznaczył także, iż ustalenie, czy występuje interes publiczny przemawiający za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga w każdym przypadku także nakładu pracy po stronie organu. Konieczna jest więc wnikliwa analiza w kontekście określenia celu prowadzenia danego postępowania, a następnie rozważenia konkretnych uwarunkowań faktycznych sprawy, które mogą w świetle wniosków organizacji społecznej przemawiać za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Zarzucił organowi odwoławczemu brak przeprowadzenia takich ustaleń. Skład wówczas orzekający stwierdził, że wniosek dotyczył udziału w postępowaniu, które ze względu na rodzaj przedsięwzięcia (należące do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o ocenach) zakończyć się może wydaniem decyzji środowiskowej, w myśl art. 80 ust. 1 ustawy o ocenach bądź też orzeczeniem o braku potrzeby przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 84 ust. 1 wskazanej ustawy). Jedynie w razie wydania decyzji środowiskowej określa się wymagania, co do warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 ustawy o ocenach), m.in. wytyczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt 1 lit. c wskazanego art. 82 ust. 1). W przedmiotowym postępowaniu, co odnotował organ administracji, wydano wprawdzie postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko, w myśl art. 63 ust. 2 ustawy o ocenach (z 13 czerwca 2012 r.). Wydanie tego postanowienia poprzedzone było wydaniem postanowień przez organy wyspecjalizowane, które podzielały takie stanowisko. Akty te jednak są niezaskarżalne dla osób trzecich (art. 141 § 1 K.p.a. oraz - a contrario - art. 65 ust. 2 ustawy o ocenach), a legalność rozstrzygnięć w tym zakresie może być badana w praktyce jedynie w drodze zaskarżenia - przez inne strony postępowania, bądź organizację społeczną, która uczestniczyć będzie na prawach strony - decyzji administracyjnej o braku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko (art. 127 § 1 K.p.a.). Prawodawca określa jednocześnie normatywnie kryteria, które należy brać pod uwagę przy orzekaniu czy nie ma potrzeby przeprowadzania procedury ocen oddziaływania na środowisko dla danego rodzaju przedsięwzięć (art. 63 ust. 1 ustawy o ocenach) ergo określania wymagań ekologicznych w decyzji środowiskowej (wskazany art. 84 ust. 1 a art. 82 ust. 1 ustawy o ocenach). Sąd zaznaczył, że Stowarzyszenie podnosiło m. in. dwa istotne, w jego ocenie, uwarunkowania sprawy: - realizację inwestycji na terenie, gdzie już (w ocenie Stowarzyszenia) przekroczone są normy jakości powietrza, przy czym specyfika inwestycji (w tym gabarytów budynków), będzie prowadzić do pogorszenia sytuacji (pogorszenie nawietrzania ruchliwego skrzyżowania z terenów otwartych m.in. [...].), - przyjęcie rozwiązań prowadzących do nadmiernej ingerencji w zieleń na danym terenie. Stwierdził, że podnoszone przez Stowarzyszenie względy należą częściowo do normatywnie określonych czynników, które trzeba rozważyć oceniając, czy konieczne jest przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 2 lit f ustawy o ocenach), a więc wydanie dla danego przedsięwzięcia decyzji środowiskowej, określającej warunki realizacji przedsięwzięcia, o ile jest ono w ogóle w danym miejscu możliwe do zaakceptowania. Jednocześnie wskazał, że organ administracji, rozpoznając środek odwoławczy (zażalenie) w ogóle nie zreferował argumentacji w tym zakresie, a w następstwie nie odniósł się do niej wywodząc, że specyfika inwestycji opisywana przez Stowarzyszenie polega wyłącznie na jej realizacji w terenie silnie zurbanizowanym oraz na tym, że będzie ona mieć pewne oddziaływania, co samo w sobie - tu trafnie zauważono - nie mogłoby przesądzać o zasadności udziału organizacji społecznej w postępowaniu, a tego rodzaju wykładnia – zdaniem organu -prowadziłaby do konieczności zapewnienia Stowarzyszeniu udziału prawie we wszystkich postępowaniach dotyczących przedsięwzięć w centralnych częściach miast. We wskazanym wyroku Sąd podkreślił, że powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia nie było uznanie, iż za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia interes publiczny, lecz uchybienie przez organ, rozpoznający wniosek, przepisom postępowania, poprzez nie odniesienie się do merytorycznej argumentacji przytaczanej przez Stowarzyszenie – wywodzonych przesłanek dopuszczenia do postępowania. Przywołana w piśmie opinia akustyka, co do nie przekraczania standardów jakości środowiska w zakresie hałasu, a nawet poprawy sytuacji w tym zakresie dla obiektów sąsiadujących (ekranowanie tłumienie hałasu komunikacyjnego), winna zostać rozważana w kontekście wniosku Stowarzyszenia, gdzie zadeklarowano przekroczenie standardów jakości środowiska także w tym zakresie, lecz nie przytroczono argumentacji na poparcie tych twierdzeń. Stosownej oceny będzie musiał dokonać organ orzekając ponownie w sprawie. Z treści obszernego uzasadnienia powołanego wyroku jednoznacznie wynika, iż Sąd ten nie posiadał wiedzy o wydaniu w tym czasie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].08.2012 r., nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia, która (co bezsporne jest w rozpatrywanej sprawie) stała się ostateczna. Należy mieć na uwadze, że Sąd sporządzając uzasadnienie wyroku zobowiązany jest zawrzeć w nim - w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. - najistotniejsze elementy (wziąć pod uwagę najistotniejsze okoliczności), mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Niewątpliwie taką okoliczność w rozpatrywanej sprawie stanowi pozostawanie w toku lub zakończenie postępowania środowiskowego. Skoro zatem w uzasadnieniu tego wyroku nie wspomniano o tym, a mianowicie o wydaniu decyzji środowiskowej, nie można przyjąć, iż fakt jej wydania został uwzględniony przez skład orzekający wówczas w tej sprawie i że decyzja ta Sądowi temu była znana. Akta sądowe tamtej sprawy nie zawierały odpisu przedmiotowej decyzji środowiskowej. Nie było jej też w aktach administracyjnych. Świadczy to o tym, że skład wówczas orzekający nie posiadał wiedzy o jej wydaniu. Ta okoliczność, o zasadniczym znaczeniu, musi zatem zostać uwzględniona przez Sąd obecnie orzekający w tej sprawie. Pozwala to na podzielenie argumentacji zaskarżonego postępowania o zmianie stanu faktycznego sprawy, który musiał prowadzić SKO do pominięcia wskazań i oceny prawnej wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z dnia 25.06.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 465/13 (art. 153 P.p.s.a.). Sąd obecnie orzekający w sprawie podziela stanowisko, że nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, w stosunku do stanu ustalonego przez Sąd wówczas orzekający. Wydanie decyzji środowiskowej, bez wyczekania na zakończenie się postępowania rozstrzygającego o kręgu jej stron (z pominięciem ewentualnego udziału na prawach strony organizacji ekologicznej) nawet, gdy postępowanie to kończy się stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia - nie jest praktyką do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa. Uniemożliwia bowiem organizacji - w razie istnienia przesłanek do owego dopuszczenia - zaprezentowanie stanowiska, które mogłoby podważyć ustalenia organu. Okoliczność ta, mogła być podnoszona przez strony i podmioty do tego uprawnione, w ewentualnych skargach na decyzję środowiskową. Oczywistym, pozostaje jednak brak podstaw do dopuszczania podmiotu na prawach strony do postępowania administracyjnego, zakończonego już w sposób ostateczny. Nie ma bowiem wówczas przedmiotu (toczącego się postępowania środowiskowego), którego dopuszczenie mogłoby dotyczyć. Na marginesie jednakże należy zauważyć, iż w państwie prawa pozbawienie organizacji społecznej uprawnień procesowych, gwarantujących uruchomienie kontroli instancyjnej, a następnie sądowej danej decyzji środowiskowej, nie oznacza pełnej dowolności działania organów administracji w tym zakresie. Jeśli więc Stowarzyszenie było przekonane, że przedmiotowa decyzja narusza prawo, mogło wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego prokuratora o rozważenie wykorzystania środków określonych w art. IV K.p.a. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.