I OSK 2314/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1774/13 w sprawie ze skargi D. M. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1774/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr 32 w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Wojewódzki Policji [...]orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr 20, na podstawie art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wymierzył nadkom. D. M. karę dyscyplinarną nagany. Odwołanie od powyższego orzeczenia wniósł D. M. Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że D. M. został obwiniony o to, iż w dniu [...] kwietnia 2013 r., będąc Zastępcą Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji [...], odmówił wykonania polecenia służbowego swojego bezpośredniego przełożonego - Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji [...]- przekazanego mu ustnie przez pracownika Wydziału - dotyczącego nadania biegu pismom wysyłanym z tej komórki organizacyjnej oraz dekretacji do realizacji podległym funkcjonariuszom i pracownikom pism wpływających, o czym poinformował przełożonego telefonicznie w obecności swoich podwładnych, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Dokonując oceny zachowania policjanta organ uznał, że nosi ono znamię zawinionego działania. Wskazał, że stosownie do art. 132 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej, przy czym naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta, polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Stosownie zaś do art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego. W konkluzji organ uznał D. M. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Komendant Główny Policji, uwzględniając charakter popełnionego przez D. M. przewinienia dyscyplinarnego, uznał, że wymierzona mu kara dyscyplinarna jest adekwatna do stopnia zawinienia. Wskazał, że zgodnie z art. 134a ustawy o Policji, kara nagany oznacza wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania i jest najłagodniejszą karą z wymienionych w katalogu kar dyscyplinarnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie Komendanta Głównego Policji, D. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Skarżący podniósł, że polecenie służbowe, dotyczące nadania biegu pismom oraz dekretacji pism wpływających do realizacji, zostało przekazane mu ustnie przez sekretarkę Wydziału. Wskazał, że z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji nie wynika możliwość wydawania poleceń służbowych za pośrednictwem osób trzecich, w szczególności, że z § 11 ust. 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, wynika, że na przełożonym, kierującym komórką organizacyjną, spoczywa powinność wydawania poleceń w taki sposób, aby każdy policjant otrzymywał polecenia wyłącznie od bezpośredniego przełożonego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść art. 132 ust. 1 i 2, art. 134, art. 134h, art. 134i, art. 135e i art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną policjantów. Następnie wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu dyscyplinarnym należało zbadać, czy zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy stanowi dostatecznie umotywowaną podstawę do ewentualnego wymierzenia funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej. A więc, czy materiał dowodowy obejmuje całokształt okoliczności, mających znaczenie dla sprawy i czy podjęto wszelkie czynności w celu wyjaśnienia zdarzenia, będącego przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Wszystkie uzyskane środki dowodowe podlegają swobodnej ocenie dowodów. Swoboda nie oznacza jednakże dowolności. Organ wymierzając karę dyscyplinarną działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zebranego w sposób wyczerpujący (art. 77 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, naruszeniem dyscypliny służbowej jest odmowa wykonania albo niewykonalnie rozkazu lub polecenia przełożonego. Policja, jako umundurowana i uzbrojona formacja opiera się na strukturze hierarchicznej, której istotą jest relacja przełożony - podwładny. Kwestię tę reguluje zarządzenie nr 21/93 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. W ocenie Sądu, w świetle powyższych uregulowań, osoby trzecie (postronne), nie mogą być ogniwem w przekazywaniu rozkazów. Sąd podkreślił również, że organ, prowadząc postępowanie w sprawie, nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Nie zbadał bowiem, czy takie sytuacje (przekazywanie poleceń służbowych przez osoby trzecie) są notorią – czy często się zdarza, że prowadzi to do nieprawidłowego rozdzielenia zadań. Organ nie ocenił też, czy bezpośredni przełożony D. M. (Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji [...]) rzeczywiście nie mógł wykonywać swoich obowiązków osobiście oraz jakie są relacje pomiędzy przełożonym a podwładnym (Naczelnikiem Wydziału, a jego Zastępcą). Organ nie ustalił, dlaczego polecenie nie zostało przekazane podwładnemu osobiście przez przełożonego oraz jakie były rzeczywiste powody odmowy wykonania przez skarżącego przekazanego mu przez osobę trzecią polecenia służbowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organ postępowanie nie zawiera pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zbadania całokształtu sprawy przy uwzględnieniu wskazówek, zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz do szczegółowego umotywowania podjętych działań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego wyroku sformułowano następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, i 80 i art. 3 § 2 pkt 3 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na uznaniu, że Komendant Główny Policji naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego, mimo, że postępowanie w sprawach o przewinienia służbowe nie jest postępowaniem administracyjnym oraz związanie Komendanta Głównego Policji przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznością stosowania przepisów K.p.a. Powyższe uchybienie miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem nawet, gdyby uznać, że wyższy przełożony służbowy naruszył przepisy postępowania, to należało to naruszenie odnieść do przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ocena postępowania wyższego przełożonego służbowego mogłaby więc być odmienna niż ta, którą skonfrontowano z treścią art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a co za tym idzie, treść wyroku niekoniecznie potwierdziłaby zasadność skargi, 2. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z prawidłowym zastosowaniem zarządzenia 21/93 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż dowodzi nieprawidłowości w rozumowaniu Sądu I instancji polegającej na nieuwzględnieniu specyfiki zależności hierarchicznych w Policji oraz mechanizmów funkcjonowania komórek organizacyjnych Policji, a przede wszystkim nierozróżnieniu polecenia służbowego od rozkazu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji podniósł, iż nawet gdyby przyjąć, że naruszył zasady gromadzenia i oceny dowodów, to mając na względzie specyfikę postępowania dyscyplinarnego, naruszenia te winny być powiązane z konkretnymi przepisami ustawy o Policji. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, spowodują, iż wbrew treści art. 3 § 2 pkt 3 w zw. z art. 6 K.p.a., ponowne rozstrzygnięcie zostanie wydane, po pierwsze - w sprawie wyłączonej spod zakresu K.p.a., po drugie - w formie nieprzewidzianej w art. 135j ustawy o Policji. Zdaniem Komendanta, jednozdaniowe stwierdzenie, że "osoby trzecie (postronne) nie mogą być ogniwem w przekazywaniu rozkazów" jest niewystarczające i zrodzi problemy na gruncie ponownego rozstrzygania o zasadności ukarania skarżącego. Zarządzenie Komendanta Głównego Policji nr 21/93 składa się z szeregu przepisów. Sąd I instancji winien zatem wskazać ten, który w jego ocenie nie został prawidłowo zastosowany. Skarżący kasacyjnie podniósł, że D. M. postawiono zarzut niewykonania polecenia służbowego, natomiast Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu na rozkaz. W ocenie Komendanta, ta okoliczność wskazuje na niezrozumienie specyfiki funkcjonowania Policji. Polecenie służbowe i rozkaz to dwa odrębne byty, różniące się formą przekazania oraz skutkami niewykonania. Policjant nie wykonał polecenia przekazanego za pośrednictwem pracownika komórki organizacyjnej Policji. Polecenia służbowe mogą być przekazywane w każdej formie, byleby osiągnęły zamierzony skutek w postaci wykonania. Rozkaz to forma władcza żądania określonego zachowania, obostrzona sankcjami (nawet prawnokarnymi). W ocenie skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu wyroku zabrakło analizy ww. zarządzenia oraz wykładni porównawczej polecenia służbowego i rozkazu. Sąd I instancji przyjął zatem bez dostatecznej refleksji, że naruszono przepisy o wydawaniu rozkazów, i uznał, że forma przekazania rozkazu była niewłaściwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacji przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, ze zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skutecznie podniesiony, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 3 § 2 pkt 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadny jest w zakresie, który nie obejmuje art. 3 § 2 pkt 3 K.p.a. Ten ostatnio wymieniony przepis został bowiem uchylony z dniem 27 maja 1990 r. (Dz. U. 1990 r., Nr 34, poz. 201 – art. 1). Powyższe nie podważa jednak argumentacji wskazującej na trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji pozostałych przepisów. Sąd przyjął, że w postępowaniu dyscyplinarnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o Policji, stosuje się przepisy K.p.a. W konsekwencji Sąd ocenił zaskarżone orzeczenie na podstawie niewłaściwych przepisów. Stanowisko Sądu nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawnych Zagadnienia związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną policjantów zostały uregulowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zatytułowanym: "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Wymieniona ustawa w sposób pełny reguluje postępowanie dyscyplinarne wobec policjantów, określa m. in. podmioty uczestniczące w postępowaniu oraz ich prawa i obowiązki, kary dyscyplinarne, środki odwoławcze. Ustawa kompleksowo określa także zasady, według których prowadzi się postępowanie przed organem dyscyplinarnym I instancji oraz treść orzeczenia wydawanego przez ten organ oraz przez organ odwoławczy. W rozdziale 10 ustawy o Policji brak jest przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania K.p.a. w kwestiach w niej nieuregulowanych. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 472/06, LEX nr 290653, podobnie w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1155/12, LEX nr 1298297 oraz w wyroku NSA z 12 września 2014 r., sygn., akt I OSK 2266/13, CBOSA). Dodać można, że z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż w zakresie w niej nieuregulowanym, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Treść art. 135p ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje, iż w postępowaniu dyscyplinarnym, oprócz przepisów ustawy o Policji stosuje się wyłącznie przepisy rozdziałów 14, 15 i 21 K.p.k., z wyjątkiem stosowania kar porządkowych. W kontekście powyższych regulacji i uwag na tle orzecznictwa NSA, nieuprawnione stają się rozważania Sądu I instancji dotyczące podejmowania orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji, w tym zbierania materiału dowodowego i jego oceny, w świetle przepisów K.p.a. Zaskarżone orzeczenie nie mogło naruszać art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które nie miały w sprawie zastosowania, a tym samym nie mogły służyć Sądowi I instancji jako wzorzec kontroli. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, który stwierdza, że ocena postępowania dyscyplinarnego prowadzona przez Sąd pod kątem zgodności z przepisami ustawy o Policji mogłaby doprowadzić do odmiennych wniosków, aniżeli przyjęte przez Sąd. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, wskazującego na nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w kontekście treści art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, który miał w niniejszej sprawie zastosowanie. W myśl tego przepisu, naruszeniem dyscypliny służbowej jest, m. in., "odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego". Sąd w jednym zdaniu stwierdził, iż w świetle w/w uregulowania oraz zarządzenia nr 21/93 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, "osoby trzecie (postronne) nie mogą być ogniwem w przekazywaniu rozkazów." Przypomnieć należy, że w/w zarządzenie nr 21/93 było niepublikowane (zostało uchylone na mocy zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r., Dz. Urz. KGP.2013.99), i że Sąd nie powołał się na żadne z postanowień w tym akcie zawartych. Pozwala to stwierdzić, że powyższa konstatacja Sądu jest dość odległa od treści normy zawartej w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, zastosowanej w niniejszej sprawie, i w ogóle nie została odniesiona do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd nie wyjaśnił, jak rozumie pojęcie "osoby trzeciej (postronnej)" i nie odniósł tego pojęcia do struktury organizacyjnej Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji [...], nadto, nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że polecenie służbowe wydane przez Naczelnika Wydziału – Zastępcy tego Wydziału jest "rozkazem" oraz nie wyjaśnił, dlaczego ustne przekazanie przedmiotowego polecenia służbowego przez pracownika Wydziału stanowi niedopuszczalne naruszenie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w w/w Wydziale. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 141 par. 4 P.p.s.a.; nie wyjaśnia przesłanek rozstrzygnięcia. Rację ma też zatem skarżący kasacyjnie twierdząc, że taka swobodna interpretacja art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, przy ogólnikowym odniesieniu się do ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym stanu faktycznego, mogła wpłynąć na ocenę zaskarżonego orzeczenia. Ponownie rozpoznając skargę, WSA w Warszawie uwzględni rozważania i uwagi zawarte powyżej, tak dotyczące wzorca kontroli prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie orzeczeń dyscyplinarnych (I i II instancji), jak i oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Zatem, Sąd uwzględni przepisy ustawy o Policji normujące postępowanie dyscyplinarne, a także winien opowiedzieć się co do charakteru "polecenia służbowego" przekazanego skarżącemu przez jego bezpośredniego przełożonego, dotyczącego nadania biegu pismom wysyłanym z Wydziału Ruchu Drogowego i dekretacji poczty (czy to był "rozkaz"?). Przyjęcie określonej kwalifikacji polecenia pozwoli na ustalenie, jakie rygory (ustawowe oraz pochodzące z regulacji wewnętrznych) wiążą się z jego przekazaniem przez przełożonego – jego zastępcy, zwłaszcza, czy przekazanie za pośrednictwem sekretarki stanowi naruszenie obowiązujących regulacji prawnych, a także, czy wykonanie takiego polecenia mieści się w zakresie zadań i obowiązków Zastępcy Wydziału, określonych w karcie opisu stanowiska. Dopiero takie ustalenia pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy w niniejszej sprawie odmowa wykonania polecenia służbowego przez skarżącego stanowiła naruszenie dyscypliny służbowej, skutkujące koniecznością wymierzenia kary dyscyplinarnej, a zatem, czy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne odpowiada prawu. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego zdecydowano na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.