II SA/Rz 1369/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1369/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], orzekającą o cofnięciu M. G. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi według kategorii A,B,C,BE,CE do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a."). Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie skierowania M. G. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. A, B, C, BE, CE. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. ([...]) Starosta [...] orzekł o skierowaniu M. G., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi wg kat. A, B, C, BE, CE nr prawa jazdy [...] wydane dnia [...] lutego 2012 r., na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. A, B, C, BE, CE. Odwołanie od tej decyzji złożył M. G. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wobec niepoddania się przez wyżej wymienionego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia M. G. uprawnień do kierowania pojazdami według posiadanej kategorii. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Starosta [...] cofnął M. G. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi według kategorii A,B,C,BE,CE do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i jednocześnie wezwano wyżej wymienionego do zwrotu prawa jazdy nr [...] seria i nr druku [...], wydanego w dniu [...] lutego 2012 r. przez Starostę [...], w trybie natychmiastowym. W odwołaniu złożonym od tej decyzji M. G. – zastępowany przez rad. pr. M. G. wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 108 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, - art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku merytorycznego odniesienia się do wniosku odwołującego się o przedłużenie terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowania polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, - naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.) poprzez jego zastosowanie, - art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Odwołujący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) poprzez jego błędne zastosowanie, art. 130 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, art. 130 ust. 4 tej ustawy w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.12.2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisu ruchu drogowego (Dz.U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium uznało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn formalnych. Powołując się na art. 6, art. 107 § 1 i 2, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. podało, że organ I instancji nie wskazał prawidłowo przepisu prawa materialnego, na którym oparł część dyspozytywną decyzji. Wskazany w uzasadnieniu art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi wyraźnej podstawy do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami za niepoddanie się egzaminowi państwowemu, który miał być przeprowadzony w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten zawiera ogólną normę, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Nie dotyczy on natomiast przypadku polegającego na przekroczeniu liczby dopuszczalnych punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wskazano, że tego typu rozstrzygnięcia wydawane są na zasadzie władczych i związanych działań organów administracji publicznej a to wymaga precyzyjnego określenia podstawy prawnej decyzji. W tej sytuacji Kolegium za konieczne uznało uchylenie zaskarżonej decyzji jako uchybiającej wyżej wskazanemu obowiązkowi i zaleciło by ponownie rozpatrując sprawę Starosta oznaczył prawidłowo i zgodnie z art. 107 k.p.a. podstawę materialną wydanej decyzji. W sytuacji zaopatrywania decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności organ winien precyzyjnie go uzasadnić, czego zabrakło w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Odnośnie zarzutu naruszenia przez ustawodawcę zasad konstytucyjnych wskazano, że kwestia ta nie podlega badaniu przez Kolegium. Natomiast kwestia interpretacji wniosku inicjującego potencjalne postępowanie administracyjne winna być przedmiotem odrębnego środka lub środków prawnych. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. G. – zastępowany przez radcę prawnego M. G., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i umorzenie postępowania w sprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w całości podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Podniósł, że Kolegium swą decyzję uzasadniło naruszeniem przez organ I instancji wyłącznie przepisów proceduralnych. W żaden sposób nie odniosło się natomiast do zarzutów merytorycznych odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", zaś kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie pod względem ich legalności, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 P.p.s.a. Trzeba też wskazać, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; z możliwości normatywnej przewidzianych w tym przepisie skorzystał Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., została uchylona decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą wymieniony ostatnio organ cofnął M. G. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi według kategorii A, B, C, BE, CE do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie odpowiada prawu. Stosownie do treści tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie to nosi nazwę "kasacyjnego" połączonego z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak z powyższego wynika wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze więc organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie konkretne przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy więc podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (zob. wyrok NSA z dnia 22.09.1981, II SA/Rz 400/81). Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej powoduje zatem, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 k.p.a. (dającego możliwość uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie). W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie przekonuje do skasowania decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności bowiem nie wykazuje przyczyn warunkujących skasowanie tej decyzji. W uzasadnieniu tym przytoczono treść przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 6, 9, 11 i 107 § 1 i 2 k.p.a., przywołując przy tym stosowne w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy stwierdził nadto w tym uzasadnieniu, iż organ I instancji nie wskazał prawidłowo przepisu prawa materialnego, na którym oparł część dyspozytywną wydanej przez siebie decyzji; "przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia przepis art. 49 ust. 1 pkt 2 oznaczonej już wyżej ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi wyraźnej podstawy do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami za niepoddanie się egzaminowi państwowemu, który miał być przeprowadzony w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym". W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można natomiast doszukać się stwierdzenia (oceny), iż wymienione w nim przez organ odwoławczy przepisy proceduralne zostały w pierwszej instancji naruszone (zacytowanie treści przepisu nie jest, co oczywiste, równoznaczne z naruszeniem przepisu) i w jaki sposób te konkretne przepisy zostały naruszone, ani też nie określono w tym uzasadnieniu zakresu postępowania dowodowego, który wymaga wyjaśnienia (dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego). Przy aktualnym bowiem brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. należy nie tylko powołać naruszenie przepisów postępowania aby uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale należy też wskazać na okoliczności faktyczne wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy a nie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, iż użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.07.2013 r., III SA/Kr 665/13). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący skierowany został na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. A, B, C, BE, CE, decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2012 r., a wniesiona na nią skarga M. G. została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Rz 1140/12. Niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji skutkowało wszczęciem przez Starostę [...] postępowania w sprawie cofnięcia M. G. uprawnienia do kierowania pojazdami według posiadanej kategorii. Nie jest tak, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami powołany został w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przepis ten, jak również art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy w/w powołany został w podstawie prawnej powyższej decyzji. Na akceptację nie zasługuje jednakże zarzut organu odwoławczego skierowany względem decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. organu I instancji, iż wspomniany wyżej art. 49 ust. 1 pkt 2 nie stanowi "wyraźnej" podstawy do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami a jednocześnie jest uzasadnieniem decyzji kasacyjnej, to stanowisko organu odwoławczego w tym względzie powinno być jednoznaczne i nie powodować wątpliwości (albo organ akceptuje podstawę prawnomaterialną decyzji organu I instancji albo uznaje ją za wadliwą). Sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowe ("wyraźne") w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, w sprawie niniejszej skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. nie było prawidłowe. Niewykazanie podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje stwierdzić, iż dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152, 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji wyroku.