VI SA/Wa 2570/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nakładającą na A. K. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym: W dniu 14 listopada 2014 r. w [...]. na drodze krajowej nr [...] , ul. [...], na której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 11,5 ton, inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu członowego składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr. rej. [...] wraz z naczepą ciężarową marki [...] o nr. rej. [...]. Pojazdem kierował T. M. (będący w dwuosobowej załodze z M. M.) który w imieniu A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. K. [...], wykonywał przewóz drogowy równiarki z [...] do [...] nad [...]. Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym. Na wyznaczonym miejscu ważenia pojazdów, za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600 o nr fabrycznych [...] i [...], posiadających ważne świadectwa legalizacji, została przeprowadzona kontrola nacisków osi i masy całkowitej, która wykazała również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 3,750 t. (rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu członowego z ładunkiem wynosiła 43,759 t). Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Protokół kontroli kierowca podpisał bez uwag nie żądając powtórnego ważenia. Z uwagi na powyższe ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił A. K., dalej zwanego "skarżącym", o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą, pouczając stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazany wyżej organ decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, stwierdzając przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kategorii V, bez wymaganego zezwolenia, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 3,750 t. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 140aa ust. 1-3, art. 140ab ust. 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej cyt. jako "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), dalej cyt. jako "u.d.p", rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą się poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. Nr 138, poz. 1061), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003r. Nr 32, poz. 262 ze zm.), oraz art. 104 §1 k.p.a. Organ, przywołując treść art. 41 ust. 1-3 u.d.p., ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wskazał, że droga krajowa nr [...] na której zatrzymano do kontroli przedmiotowy pojazd należy do kategorii dróg, na których dopuszczalny nacisk dla pojedynczej osi napędowej wynosi 11,5 t, a dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynosi 40,0 t w związku z czym miało miejsce przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 3,750 t. Organ wskazał, że kontrolowany zespół pojazdów ze względu na rzeczywistą masę pojazdu jest pojazdem nienormatywnym mieszczącym się w wymaganiach w zakresie dopuszczalnych parametrów wagowo-wymiarowych dróg publicznych, przewidzianych dla zezwolenia kategorii V, którego to zezwolenia skarżący wykonując omawiany przejazd nie posiadał. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania jako przedmiotowego. Wskazał, że wagi LP 600 nie powinny być wykorzystywane do wyznaczenia masy całkowitej pojazdów. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Transportu Drogowego przyjął za prawidłową argumentację zawartą w treści skarżonej decyzji organu I instancji. Odnosząc się do argumentacji skarżącego podniósł, że miejsce ważenia pojazdu legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 7 grudnia 2011 r. Wagi posiadały w chwili kontroli ważne świadectwa legalizacji ponownej, wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] z terminem ważności odpowiednio do 30 października 2013 r. oraz do 31 stycznia 2014 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzenia pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono raz, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Ponadto podniósł, iż wskazane przez skarżącego opinie innych organów dotyczących zastosowania wag LP 600 nie wiążą w żaden sposób, tym bardziej że nie zostały poparte analizą prawną mającą związek ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy. Dlatego też w ocenie organu bezzasadna jest argumentacja odwołania w zakresie, w jakim wagi te nie mogą służyć do ustalenia masy całkowitej pojazdu. Podkreślił, iż rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych dopuszcza w tym zakresie wagi o klasie dokładności od I do III, w tym także wagi LP 600. Normy w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a fakt ich naruszenia skutkuje koniecznością nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zawarł nadto szeroki wywód, odnoszący się o art. 140aa ust. 4 p.r.d., stwarzający możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Organ podkreślił, że skarżący w toku całego postępowania nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności realizacji czynności związanych z przejazdem oraz że nie miał wpływu na powstałe naruszenia. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podniósł zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 68, art. 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz przeprowadzenie kontroli, podczas której użyto wag LP 600, które są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi. Zdaniem skarżącego nie można sumować wyników ważenia poszczególnych osi celem ustalenia masy całkowitej pojazdu. Powołał się na raport Najwyższej Izby Kontroli oraz skierowane go Głównego Inspektora Transportu Drogowego pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowił przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kategorii V, bez wymaganego zezwolenia, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Przepis art. art. 140aa ust. 1 ww. ustawy stanowi, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną nakłada się przede wszystkim na podmiot wykonujący przejazd (ust. 3 pkt 1 omawianego przepisu). Zgodnie z art. 14 ab ust. 1-2 ww. ustawy: 1. Karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości: 1) 1.500 zł - za brak zezwolenia kategorii I i II; 2) 5.000 zł - za brak zezwolenia kategorii III-VI; 3) za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 2.000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15.000 zł - w pozostałych przypadkach; 4) 5.000 zł - za przejazd pojazdu nienormatywnego przez most lub wiadukt bez potwierdzonego zawiadomienia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 64c ust. 9; 5) 3.000 zł - za przejazd pojazdu nienormatywnego przez most lub wiadukt niezgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi, o którym mowa w art. 64c ust. 9; 6) 6.000 zł - za przejazd pojazdu nienormatywnego przez most lub wiadukt przy zgłoszonym przez zarządcę drogi sprzeciwie, o którym mowa w art. 64c ust. 10; 7) 2.000 zł - za niedotrzymanie warunków przejazdu określonych dla zezwolenia kategorii VII lub podanych w tym dokumencie. W przedmiotowej sprawie Sąd za zasadne uznał zarzuty naruszenia, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu. W tym zakresie Sąd zasadniczo podziela stanowisko skarżącego odnoszące się do zastosowania niewłaściwych wag pomiarowych użytych do ważenia kontrolowanych pojazdów tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600. Na wstępie należy podnieść, iż poruszanie się pojazdów o przekroczonych parametrach norm dopuszczalnych, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Z art. 61 p.r.d. wynika wprost, że przewożony ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia jednak uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Sądu, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Należy wskazać, że zasady użytkowania urządzeń określają bezpośrednio ich producenci (w tym przypadku instrukcja obsługi wagi LP 600), co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia typu urządzenia (WE nr PL 05004) oraz świadectwach legalizacji (dla nr wag LP 600 wykorzystanych w rozpatrywanej sprawie). Z powyższych dokumentów wynika, że waga nieautomatyczna LP 600 służy do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag lub ich odpowiedniej konfiguracji w zależności od rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów). Należy zauważyć, że wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu LP 600 nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Brak możliwości dokonywania na podstawie wskazań tego typu wag pomiarów dmc (sumarycznych wyników nacisków kół i osi), potwierdza także treść instrukcji obsługi wag LP 600, których zastosowanie zostało przez producenta (Intercomp) wskazane na s.3 oraz s.9 instrukcji, z czego jednoznacznie wynika, iż wagi te są przeznaczone tylko do statycznych pomiarów nacisku kół lub osi. O tym, że dokonywanie sumarycznych pomiarów może prowadzić do niezgodności ze stanem faktycznym (nieodpowiadającym rzeczywistości) najlepiej świadczy znana Sądowi z urzędu "Instrukcja postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych", wprowadzona zarządzeniem Głównego Inspektora nr 3/2006 z dnia 7 lutego 2006 r., zgodnie z którą polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP 600), o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. Na powyższe nieprawidłowości w ustaleniach kontrolnych ww. Inspekcji zwróciła uwagę nie tylko Najwyższa Izba Kontroli w opublikowanej dnia 26 marca 2012 r. "Informacji o wynikach kontroli ochrony dróg przed niszczeniem przez przeciążone pojazdy", ale przede wszystkim merytorycznie najbardziej właściwy w tej materii organ, jakim jest Prezes Głównego Urzędu Miar. W piśmie z dnia 26 września 2013 r. (znak [...]), które także jest znane Sądowi z urzędu z innych spraw, organ ten stanął na stanowisku, że wynik ważenia pojazdu z wykorzystaniem wag LP 600, jako masa całkowita, może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, a ostateczne ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane na podstawie innej odpowiedniej wagi nieautomatycznej klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym Max. Stanowisko to w przedmiotowym zakresie należało uznać za wiążące dla innych organów administracji. Sąd zauważa, że wagi użytkowane przez organy inspekcji drogowej, jako przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Taki system dopuszczenia do używania wskazanych urządzeń ma na celu, stosownie do ustawy o miarach, zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych na obszarze całego kraju. Dlatego też prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o miarach). Zatem urządzenie jest weryfikowane pod kątem dopuszczenia do użytkowania na podstawie określonych danych technicznych producenta. W przypadku, gdy urządzenie takie miałoby zostać dopuszczone do obrotu czy użytkowania w celu innym niż to wynika z danych uzyskanych od producenta, wymagałoby to wykonania ponownej legalizacji w oparciu o nowe dane techniczne producenta. Podsumowując, z uwagi na wyżej przedstawione stanowisko Prezesa GUM oraz poczynione ustalenia, stwierdzić należało, iż w badanej sprawie pomiar nacisku na osie pojazdu, dokonany w toku kontroli drogowej przy użyciu wag LP 600, posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji, został dokonany niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń, określonych w świadectwie legalizacji oraz w instrukcji producenta wag. W ocenie Sądu stanowi to działanie nieprawidłowe, gdyż pozostaje niezgodne z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym w stanie faktycznym, którego istotnym elementem jest dokonanie pomiaru (ważenia pojazdu) w celu ustalenia faktycznej masy całkowitej pojazdu (zespołu pojazdów) i na tej podstawie stwierdzenia (bądź nie) przekroczenia dopuszczalnych norm, czego skutkiem jest nałożenie kary finansowej, stosownie do rodzaju i skali dokonanego naruszenia. Odpowiedzialność przewoźnika za ten delikt administracyjny nie może opierać się w żadnym razie na domniemaniu, iż producent użytych do pomiaru wag nie zabrania w instrukcji ich stosowania, celem dokonania pomiarów sumarycznych nacisków poszczególnych osi pojazdu (zespołu pojazdów) dla wyliczenia jego rzeczywistej masy całkowitej i ustalenia na tej tylko podstawie przekroczenia dopuszczalnych prawem norm. Dokonanie takiego wyliczenia jest tym bardziej wątpliwe, jeżeli w wyniku kontroli drogowej nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi, a jedynie – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - na podstawie tego typu pomiarów ustalono masę całkowitą pojazdu, stwierdzając naruszenie w tym zakresie dopuszczalnych norm. W ocenie Sądu, organ działając w opisany wyżej sposób naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie ustalenia jej stanu faktycznego, gdyż dokonany pomiar został przez organ uznany za w pełni prawidłowy, a w konsekwencji jego wynik stanowił jedyną podstawę do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego w wysokości 5000 zł. Powyższe może mieć także wpływ na ocenę przesłanek wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenie przepisów, którą to okoliczność organ winien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. W jej toku organ dokona także reasumpcji wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych LP 600, opisanych w załączniku do protokołu kontroli. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ będzie mógł zdecydować o ewentualnym nałożeniu kary pieniężnej. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 i 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł na treści art. 200 p.p.s.a.