I SA/Wa 2088/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...][...] po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Obwodu [...] Nr [...] z siedzibą w W., ul. [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu ww. Obwodu [...], w skład którego to mienia wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w L., przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...] -[...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzania nabycia z mocy prawa ww. mienia przez Województwo [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.). Minister Skarbu Państwa, w związku z odwołaniem Zarządu Województwa [...], decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. o nr. jw. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego przejmują uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Z kolei, zgodnie z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw reformujących z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Minister wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że sporna nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...]-[...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi bezsprzecznie własność Skarbu Państwa, co potwierdza wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej KW nr [...]. Te same dokumenty wskazują również, iż sporna nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawała (i pozostaje nadal) w użytkowaniu wieczystym P. S.A., zaś nabycie prawa użytkowania wieczystego przez ten podmiot nastąpiło w drodze decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...]. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest dokumentu potwierdzającego przekazanie spornej nieruchomości w użytkowanie Obwodu [...] nr [...] w W., w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w L., przy ul. [...]. Ponadto, Minister, odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że zawarcie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z P. S.A. na Obwód [...] nr [...] nie jest ograniczone terminem i może nastąpić w każdym czasie stwierdził, że należy mieć na względzie, iż czynność ta nie nastąpiła do dnia 1 stycznia 1999 r., ani też nie zaszła w żadnym innym terminie przed dniem wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. Jednocześnie, organ drugiej instancji podniósł, że ww. ustawa z 1999 r. nie definiuje pojęcia władania stąd przy wykładni tego pojęcia należy sięgnąć do uregulowań kodeksu cywilnego, tj. art. 336 i następnych. Z powyższego wynika, że władanie rzeczą zostało ściśle połączone z tytułem prawnym dającym określone władztwo nad rzeczą, natomiast faktyczne dysponowanie mieniem (bez żadnego formalnego tytułu prawnego) nie może być podstawą zastosowania art. 60 ust. 1 powoływanej ustawy. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. Województwo [...], reprezentowane przez Zarząd Województwa [...], wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i błędne przyjęcie, że [...] Nr [...] nie władał sporną nieruchomością gdyż P. S.A. nie zawarło aktu notarialnego przekazującego prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Nr [...], co zdaniem organu wyklucza możliwość jej nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.); 2) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, wadliwą ocenę materiału dowodowego a w konsekwencji brak istotnych dla stron ustaleń i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych poprzez uznanie, że sporna nieruchomość wchodząca w skład [...] Nr [...] nie znajdowała się w dniu 1 stycznia 1999 r. we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Województwo [...]; 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnym założeniu, że fakt dysponowania mieniem (władanie nieruchomością) przez jednostkę przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny (Województwo [...]) nie stanowi przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że działka nr [...] - według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. - pozostawała we władaniu [...] Nr [...], co potwierdza przedłożona do wniosku dokumentacja, a w szczególności Uchwała Nr [...] z dnia 20 listopada 1998 r. oraz Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, które wskazują wprost, że Obwód [...] Nr [...] z siedzibą w W. [...] wyposaża się w mienie stanowiące m in. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]. Wobec tego Minister nie uwzględnił faktu, że przedmiotowa nieruchomość została przydzielona [...] Nr [...]. Ponadto, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że zawarcie umowy pomiędzy P. S.A. a [...] Nr [...] przekazującej prawo użytkowania wieczystego jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej przez Województwo [...]. Jednocześnie wskazano w skardze, że podczas postępowania odwoławczego podnoszono, iż w przypadku podjęcia wątpliwości czy i kiedy, prawo użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków zostanie przekazane przez P. S.A. na rzecz [...] Nr [...] - organ mógł zawiesić postępowanie. Dodatkowo, skarżące Województwo wskazało, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2013 r., rep. [...] doszło do przeniesienia praw. Następnie, podniesiono, iż w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego pozostającego we władaniu przejmowanych jednostek, należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem sporna nieruchomość pozostawała we władaniu i była faktycznie wykorzystywana jako przychodnia wchodząca w struktury [...] Nr [...]. Ponadto, należy wziąć pod uwagę fakt, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem przychodni i we wskazanej dacie taką rolę pełniła. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r., jak również ją poprzedzająca decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie naruszają prawa. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji – art. 60 ust. 3 ustawy. Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ust. 1 ustawy jest więc "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną - przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1, a także w innych przepisach rozdziału 4 "Nabycie mienia". Pojęcie "władanie" powodowało rozbieżności interpretacyjne zarówno w praktyce organów administracji publicznej jak i orzecznictwie sądowym. Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do art. 68 powołanej wyżej ustawy, lecz dotyczy pojęcia identycznego z tym, którym ustawodawca posłużył się w art. 60. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, iż użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem i w art. 60 ust. 1) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 k.c.). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Posiadanie zależne nie stanowi zatem "władania" w rozumieniu art.68 ust. 1 czy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tym samym nie stanowi przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności mienia Skarbu Państwa w trybie powołanych przepisów (por. OSNP 2003/24/584). Powyższy pogląd zyskał aprobatę w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2005 r., I OSK 1064/04 nie publik., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2003 r., I SA 1345/03 nie publik., z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA/00, LEX nr 81993). Tym samym, nie można podzielić stanowiska Ministra Skarbu Państwa co do pomocniczego stosowania, przy wykładni pojęcia "władania", przepisów art. 336 i następnych kodeksu cywilnego. Według strony skarżącej, dowodami na dysponowanie sporną nieruchomością przez Obwód [...] Nr [...] z siedzibą w W. [...] Zakład Opieki Zdrowotnej, na dzień [...] stycznia 1999 r., są Uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. oraz Zarządzenie Nr [...] z dnia 30 listopada 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Obwód [...] Nr [...] w W. – [...]. Tymczasem, Sąd zauważa, że w ww. Uchwale Komisja do przeprowadzenia inwentaryzacji i podziału mienia przedsiębiorstwa państwowego "P." w § 1 pkt 1 lit. f) wniosła tylko o przydzielenie ww. Obwodowi części budynku przy ul. [...] w L. nr inw. [...] o pow. [...] m2 wraz z przynależną częścią działki gruntu nr [...] z jej ogólnej powierzchni [...] ha, zaś w powoływanym Zarządzeniu w § 6 ust. 2 stwierdzono, że "Zakład wyposaża się w mienie zgodnie z uchwałą nr 33 z dnia 20 listopada 1998 r. (...) w ten sposób, że grunt zostanie oddany w użytkowanie wieczyste i przeniesiona zostanie własność budynków położonych na tym gruncie (...)". Powyższe oznacza więc, iż akty te nie potwierdzają przekazania spornej nieruchomości utworzonemu Obwodowi, jak i tego, że przekazanie takie nastąpiło do dnia 31 grudnia 1998 r. Co jednak istotne w sprawie, decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] Wojewoda [...] "uwłaszczył" spornym gruntem P. W punkcie 1 sentencji tej decyzji organ stwierdził nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. Oznacza to, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka, aktualnie oznaczona nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P., które to, w ocenie Sądu, jest przeszkodą do wydania decyzji w oparciu o przepis 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stan prawny dotyczący ww. nieruchomości potwierdzają także, znajdujące się w aktach sprawy, odpis z księgi wieczystej KW nr [...] oraz rejestr z ewidencji gruntów. Bez wątpienia więc, posiadanie przez PKP tytułu prawnego do spornej nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego, nie mogło dawać władającemu – Obwodowi [...] możliwości samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela, i o jakim to władaniu mówił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. Zdaniem Sądu, strona zainteresowana komunalizacją winna dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, potwierdzającym wyposażenie jej w mienie podlegające komunalizacji, o którym to mowa w § 6 ust. 2 Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r., a który to akt świadczyłby o formalnym władaniu nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że faktyczne władanie nieruchomością w sposób opisany przez stronę skarżąca, i to w sytuacji gdy sporna nieruchomość była na dzień 31 grudnia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym P., nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W konsekwencji, w ocenie Sądu, pomimo iż uzasadnienie decyzji Ministra Skarbu Państwa (poprzez odwoływanie się do przepisów prawa cywilnego), poszło w niewłaściwym kierunku, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie przez organy administracji zastosowane. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7