I OSK 413/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 74/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 74/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), odrzucił skargę w pozostałej części obejmującej żądanie ukarania Prezesa Zarządu Przedsiębiorstw [...]sp. z o.o. w T. (pkt 2), zasądził od Przedsiębiorstw [...]sp. z o.o. w T. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3) oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 4). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 14 października 2013 r. T. K. zwrócił się do Przedsiębiorstwa [...]sp. z o.o. w T. – dalej powoływanej także jako: "spółka" o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie protokołów Zarządu i Rady Nadzorczej spółki wraz z podejmowanymi uchwałami od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.) – dalej u.z.n.k, spółka odmówiła udostępnienia protokołów wskazując, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odwołując się do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji podniesiono, że Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Naczelnego Przedsiębiorstwa [...]Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w Spółce został wprowadzony Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W Regulaminie tym określono działania, których celem jest zachowanie w tajemnicy nieujawionych do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych i organizacyjno – finansowych lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą dla Spółki, których wykorzystanie, przekazanie lub ujawnienie zagraża lub narusza jej interesy. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu "Wykaz informacji stanowiących Tajemnicę Spółki w [...]", objęte tajemnicą spółki są również uchwały z posiedzeń Rady Nadzorczej oraz protokoły posiedzeń i uchwały zarządu spółki. W odniesieniu do protokołów Rady Nadzorczej podniesiono, że obowiązujący w spółce Regulamin Rady Nadzorczej, nakłada na Sekretarza Rady obowiązek przechowywania protokołów oraz innych dokumentów z posiedzeń Rady Nadzorczej w miejscu gwarantującym brak dostępu do dokumentów Rady osób trzecich. Dlatego protokoły Rady Nadzorczej, jako dokumenty wewnętrzne organu spółki, podlegają szczególnej ochronie i nie mogą zostać udostępnione osobom spoza Rady Nadzorczej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. spółka odmówiła uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że Konstytucja dopuszcza ograniczenie prawa do informacji publicznej, czego rezultatem są zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podkreśliła, że żądane protokoły i uchwały zawierają informacje o charakterze strategicznym dla działalności przez nią prowadzonej, co powoduje konieczność ich ochrony na podstawie i w graniach prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K. domagając się jej uchylenia, zasądzenia kosztów postępowania sądowego oraz ukarania Prezesa Zarządu spółki zgodnie z art. 23 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi podniósł, że spółka jest zobowiązana do udzielenia powyższej informacji, gdyż 100% udziałów w niej posiada Gmina Miejska T., a sama spółka dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne. Zwrócił uwagę, że zarządzenia władz spółki nie mogą ograniczać praw obywatelskich wynikających z Konstytucji, a powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa nie może prowadzić do utajniania działalności spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 października 2014 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu przytoczył m.in. treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i stwierdził, że podany w nim krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. M. sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Za istotę sporu wymagającą rozstrzygnięcia Sąd uznał kwestię, czy spółka może odmówić udzielenia informacji publicznej w powołaniu na konieczność zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Wskazał, że definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawiera art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdzie wskazuje się, że są to nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przy czym na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Za spełniony w sprawie Sąd uznał formalny warunek objęcia wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy w związku z wprowadzeniem Regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (zarządzenie nr [...] Dyrektora Naczelnego Przedsiębiorstwa [...]sp. z o.o.). Odnośnie spełnienia drugiego z warunków, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd stwierdził, że złożone zastrzeżenie dotyczące objęcia określonej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają powyższych charakter, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Oznacza to w ocenie Sądu, że organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy jest obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. W przedmiotowej sprawie spółka nie dokonała analizy zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Zaniechała ustalenia, czy istotnie w sprawie występuje informacja o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej i, czy jest to informacja o charakterze strategicznym dla działalności prowadzonej przez spółkę. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Przedsiębiorstwo [...]sp. z o.o. wniosło o jego uchylenie w części dotyczącej pkt 1, 3 i 4 oraz oddalenie skargi T. K. ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do błędnej analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji uwzględnienie skargi, - prawa procesowego tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez wydanie przez Sąd orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności pominięcie, że spółka uczyniła zadość obowiązkowi prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie uzasadnił oceny z jakich względów zajął stanowisko jakoby spółka nie wykazała, że zastrzeżone w Regulaminie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa informacje posiadają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki już sam fakt , że dokumenty objęte wnioskiem strony przeciwnej o udostępnienie podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa, powinien być wystarczający dla wyłączenia ich jawności. Prawo do zachowania w tajemnicy danych, od których utajnienia zależy byt ekonomiczny przedsiębiorstwa, nie powinno być oceniane jako prawo rywalizujące i słabsze od prawa dostępu do informacji publicznej, lecz jako prawo równej wartości zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki złamanie tego przepisu miało polegać na tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich faktów, w szczególności pominął, że decyzja zawierała wyczerpujące uzasadnienie. Tymczasem takich uchybień nie można w ogóle zwalczać zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie zawiera żadnych norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a stanowi, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza treść cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Omawiany przepis mógłby więc zostać naruszony, gdyby sąd na przykład oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie podmiotu wykonującego zadania publiczne, na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Tak więc przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. W sytuacji ograniczenia przez organ zbadania sprawy tylko do pewnych jej aspektów, uznając, że jest to wystarczające do załatwienia wniosku, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar. Sąd administracyjny nie może, w sytuacji niewypowiedzenia się przez organ co do pewnych kwestii, w jego zastępstwie formułować ocen i wniosków w materii, która nie była uprzednio w ogóle przedmiotem analizy organu orzekającego, co czyni niezasadnym podniesiony przez spółkę zarzut. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego orzeczenia na podstawie akt sprawy. Nie postąpił wbrew nakazowi zawartemu w art. 133 § 1 p.p.s.a. i tym samym przepisu tego nie mógł naruszyć. Natomiast sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, a także ich uzasadnienie wskazuje, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy samo przeświadczenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, że informacja podlega ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa, wystarcza do wyłączenia ich jawności. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje z kolei, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Wobec powyższego wskazać należy, że determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takimi są "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Ogólność, pozorność lub brak takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji, naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co słusznie wytknął Sąd I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej spółka nie dokonała analizy zasadności wyłączenia żądanej informacji, nie wyjaśniła dlaczego informacjom, o których udostępnienie wnosił skarżący, nadano walor tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Poza tym w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym Przedsiębiorstwo [...]sp. z o.o. opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada dla wymienionego podmiotu wartość o charakterze strategicznym. Spółka posłużyła się w istocie ogólnikami, nie podając żadnych konkretnych, negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów. Słusznie w tych okolicznościach Sąd I instancji wskazał, że tak lakoniczne oświadczenie nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez spółkę rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że wnioskowane protokoły z posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej spółki zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem. Nie jest przy tym tak, jak sugeruje skarżąca kasacyjnie spółka, że prawo do zachowania w tajemnicy danych, od których utajnienia zależy byt ekonomiczny przedsiębiorstwa (bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należy oceniać) jest oceniane jako słabsze od prawa dostępu do informacji, a nie jako prawo o równej wartości zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.