VII SA/Wa 2558/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) Wojewoda (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane t.j. - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołań T. S., J. R., B. M. oraz B. W. od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2011r., Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi – P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową i garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami zlokalizowanego na działkach ew. nr (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W., umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2011r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora - P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. z dnia (...) września 2010 r. o pozwolenie na budowę zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową i garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami zlokalizowanego na działkach ew. nr (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W.. Następnie w dniu (...) października 2010 r., Wspólnota Mieszkaniowa (...) zażądała uznanie jej z stronę tego postępowania. O stanie toczącego się postępowania, a następnie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy organ I instancji zawiadomił strony postępowania, w tym Wspólnotę Mieszkaniową (...). Po zawiadomieniu stron o zmianach w projekcie budowlanym i upływie 7-dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się z aktami oraz do zgłaszania wniosków i zastrzeżeń Prezydent (...) decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., Nr (...) działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 104 kpa oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju (...) (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły właścicielki lokali mieszkalnych przy ul. Kruczkowskiego, T. S., J. R., B. M. i B. W. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez niesutalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania oraz procesowego - tj. art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa oraz art. 10 kpa. Odwołujące się podniosły, iż organ I instancji nie zapewnił im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz powinien był wstrzymać się z wydaniem przedmiotowej decyzji do czasu rozpoznania przez organ odwoławczy zażaleń złożonych w toku postępowania przez inne podmioty. Dodatkowo B. W. podniosła, iż organ I instancji nie rozpatrzył jej wniosku z dnia (...) maja 2011r. o udostępnienie akt przedmiotowego postępowania. Na skutek wniesionych odwołań, Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Rozpoznając odwołania, organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 kpa są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym legitymację procesową do występowania w charakterze strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę posiada podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu. Zdaniem Wojewody, Prezydent (...) dochował pełnej staranności przy ustalaniu kręgu stron postępowania oraz prawidłowo, po wpłynięciu żądań odwołujących się uznania ich za strony postępowania, wezwał do wykazania interesu prawnego - w myśl art. 28 Prawa budowlanego, uzasadniającego ich udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi odwołujące się poinformowały, iż złożone przez nie wnioski zawierały uzasadnienie formalne i prawne, a nadto zaznaczyły, iż ich interes prawny dotyczy bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość, poprzez: a) ryzyko immisji pyłów w toku budowy, b) ryzyko immisji hałasu w toku budowy, c) ryzyko ograniczenia nasłonecznienia lokalu w wyniku realizacji inwestycji, d) plan otwarcia terenu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) od strony działki przy ul. (...)." Wojewoda stwierdził, że Prezydent (...) słusznie uznał, iż odwołujące się, pomimo wezwań, nie wykazały indywidualnego interesu prawnego do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto Wojewoda stwierdził, że obawy odwołujących się co do wpływu przedmiotowej inwestycji na ich prawa własności, nie uzasadniają uznania ich za strony postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań, organ wskazał, że z uwagi na poczynione ustalenia, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. W., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której skarżąca wykazała w toku postępowania indywidualny interes prawny uprawniający ją do udziału w postępowaniu w charakterze strony; 2) art. 6 kpa w związku z art. 7 kpa oraz w związku z art. 8 kpa, poprzez uznanie przez organ II instancji, że fakt dalszego procedowania przez organ I instancji w sprawie i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) lipca 2011 roku pomimo braku rozpoznania przez organ I instancji wniosku skarżącej o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy; 3) art. 10 kpa, poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 4) art. 77 § 1 kpa, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że skarżąca nie uzasadniła istnienia po jej stronie interesu prawnego umożliwiającego udział w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2011r., Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi - P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową i garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami zlokalizowanego na działkach ew. nr (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W.. Wobec powyższego zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ma rozważenie kwestii interesu prawnego T. S., J. R., B. M. oraz B. W., a więc osób które wniosły odwołanie, do zainicjowania i uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o udostępnienie akt sprawy musi wykazać swój interes prawny w danej sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 kpa lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, czyli w postępowaniu zwykłym stroną jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestorem w tej sprawie jest P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skoro wnoszący odwołanie nie są inwestorami, to aby być stroną postępowania musieliby być właścicielami, użytkownikami wieczystym lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że T. S. jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...), J. R. jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...), B. M. jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...), a B. W. jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...). Jednakże z faktu własności lokalu nie wynika automatycznie interes prawy. Jak słusznie wskazał organ I instancji członka wspólnoty mieszkaniowej, a niewątpliwie skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej (...), reprezentuje w postępowaniu administracyjnym Wspólnota Mieszkaniowa. To Wspólnota jest stroną postępowania, a nie poszczególni jej członkowie. Obowiązujące przepisy prawa przyznają bowiem legitymację do występowania z odwołaniem w rozstrzyganej sprawie zarządowi wspólnoty. Sytuacja taka ma miejsce, gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. W sytuacji, gdy w danym budynku jest mniej niż siedem wyodrębnionych lokali do zarządu stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, ze zm.) jeśli sprawa dotyczy czynności zwykłego zarządu konieczne jest dla podjęcia czynności uzyskanie zgody większości współwłaścicieli, natomiast gdy sprawa dotyczy czynności przekraczającej zwykły zarząd to zgodnie z treścią przepisu art. 199 kodeksu cywilnego konieczne jest wówczas uzyskanie do podjęcia czynności zgody wszystkich współwłaścicieli. Z uwagi na powyższe regulacje prawne osoby wnoszące odwołanie legitymują się jedynie interesem faktycznym w niniejszej sprawie co oznacza, że nie są stronami postępowania. Zatem organ II instancji, po wpłynięciu do niego odwołania od podmiotów nie mających przymiotu strony, umorzyły postępowanie odwoławcze. Na marginesie można jedynie wskazać, że przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a więc na etapie postępowania przed organem I instancji T. S., J. R., B. M. pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. oraz B. W. pismem z dnia (...) maja 2011 r. zgłosiły żądanie uznania ich za strony postępowania. W celu ustalenia czy z powyższym wnioskiem wystąpił podmiot posiadający interes prawny Prezydent (...) pismami z dnia odpowiednio (...) maja 2011 r. i (...) czerwca 2011 r. na podstawie art. 28 Prawa budowlanego wezwał wnioskodawczynie do wykazania interesu prawnego, pozwalającego uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedziach, praktycznie jednobrzmiących, z dnia (...) maja 2011 r. T. S. , J. R., B. M. i z dnia (...) maja 2011 r. B. W. poinformowały, iż ich wniosek zawierał uzasadnienie formalne i prawne, a jej interes prawny dotyczy bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość, poprzez: "a) ryzyko immisji pyłów w toku budowy, b) ryzyko immisji hałasu w toku budowy, c) ryzyko ograniczenia nasłonecznienia lokalu w wyniku realizacji inwestycji, d) plan otwarcia terenu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) od strony działki przy ul. (...)." W ocenie Sądu w odpowiedziach tych nie został wykazany interes prawny, więc organy prawidłowo uznały, iż wnioskodawczynie posiadają jedynie interes faktyczny, a nie prawny, czyli nie są stronami w tym postępowaniu. Odnosząc się do umorzenia postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa Sąd zaznacza, że przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, dlatego w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 kpa. Wojewoda (...), w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prawidłowo wskazał, i omówił, że umorzenie postępowania następuje ze względu na to, że odwołujące się nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd zauważa, że Wojewoda (...) jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa i na jego podstawie umorzył postępowanie administracyjne. Przepis art. 138 kpa enumeratywnie określa rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Zatem wskazany przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 kpa stanowi podstawę prawną do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, natomiast umarzając postępowanie odwoławcze organ powinien wskazać art. 138 § 1 pkt 3, a nie pkt 1 kpa, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu mimo że organ wskazał błędną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, to jednak nie oznacza to, że orzekał bez podstawy prawnej, ponieważ podstawa taka istnieje i jak wskazano wyżej jest nią art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 6, 7, 8, 10 i 77 § 1 kpa Sąd uznał je za bezpodstawne. Przede wszystkim podkreślić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie działały na podstawie przepisów prawa, a więc nie naruszyły art. 6 kpa. Ponadto zgodnie z podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie jest jawne dla stron i toczy się z ich działem. Zatem jeśli z wnioskiem do organu wystąpił podmiot nie mający przymiotu strony w danym postępowaniu, to takie postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skoro w niniejszej sprawie odwołania wniosły podmioty nie będące stronami postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to słusznie organy nie informowały ich o toczącym się postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie zawiadomiły o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i nie wyznaczyły terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na koniec podkreślić należy, że organ odwoławczy wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodnie z art. 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo uznał, że wnoszące odwołanie nie mają przymiotu strony, co zgodnie z art. 107 § 3 kpa znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Konkludując zaskarżona decyzja Wojewody (...) została wydana zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.