I OSK 2158/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 294/14 w sprawie ze skargi Z. M. i H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 marca 2015 roku sygn. akt I OSK 2158/15 oddalił skargę Z. M. i H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] października 2011 roku, po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego zainicjowanego wnioskiem Z. M. i H. M., orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] należącej do wnioskodawców z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] należącą do G. S. oraz z nieruchomością nr [...] należącą do D. S. i G. S. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem organ obciążył kosztami przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, ustalonymi na kwotę 3000 zł, wyłącznie wnioskodawców. Po uchyleniu tego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., Wójt Gminy O. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 roku ponownie ustalił kwotę kosztów na kwotę 3000 zł, obciążając nimi po równo właścicieli wszystkich rozgraniczanych działek - tj. Z. i H. M. (1000 zł), D. i G. S. (1000 zł) oraz G. S. (1000 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało to postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 roku sygn. akt II SA/Gl 369/12 uchylił postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2011 roku. W uzasadnieniu Sąd przytoczył uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudniu 2006 roku, sygn. akt I OPS 5/06, stwierdzając, że nie jest wykluczone obciążenie kosztami rozgraniczenia tylko wnioskodawcy. Jednocześnie wskazał, iż "trudno uznać, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzone zostało w interesie wszystkich jego uczestników i wszyscy uczestnicy powinni być równo potraktowani w zakresie pokrycia kosztów tego postępowania". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy O. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 roku na podstawie art. 123, 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 k.p.a. ustalił koszty przedmiotowego postępowania na kwotę 3000 zł, która to kwota stanowi wynagrodzenie upoważnionego geodety. Obciążył nimi w całości Z. M. i H. M. Zażalenie na to postanowienie złożył H. M., podnosząc, że w jego ocenie wynagrodzenie geodety zostało zawyżone. Zwrócił uwagę na to, że dokonane przez geodetę pomiary nie wniosły nic nowego do sprawy, nie wykonał on bowiem żadnych czynności pomiarowych, tylko potwierdził punkty wyznaczone wcześniej przez innego geodetę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 roku sygn. akt I OPS 5/06 nie przesądza, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zawsze obciążają wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Rozważenie interesów stron winno nastąpić indywidualnie w każdej sprawie. W ocenie organu powołana uchwała pozwala bowiem na przyjęcie, podobnie jak przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., iż możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłączenie jednego właściciela nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. Powołując się m. in. na treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2012 roku sygn. akt II SA/Gl 369/12 organ stwierdził, że podjęte czynności, wiążące się z wydatkami organu, leżały wyłącznie w interesie wnioskodawców, natomiast właściciele sąsiednich działek małżonkowie S. nie przyczynili się do powstania sporu granicznego, bowiem użytkowali swoją nieruchomość zgodnie z granicą ewidencyjną. Odnosząc się do zarzutu zawyżonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ wskazał, że w następstwie działań organu I instancji zostały złożone oferty przez geodetów uprawnionych do przeprowadzenia przedmiotowego rozgraniczenia. Najtańsza oferta opiewała na kwotę 3660 zł brutto, a ostatecznie w dniu 25 listopada 2010 roku została zawarta umowa z geodetą na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości na kwotę 3000 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na to postanowienie złożyli Z. M. i H. M. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą w zażaleniu, kwestionując czynności wykonane przez geodetę upoważnionego oraz powołując się na swoją trudną sytuację materialną wnieśli dodatkowo o umorzenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do rozpatrywania skarg na czynności upoważnionego geodety ani organem właściwym do orzekania w przedmiocie wniosku o umorzenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie działa w warunkach art. 153 p.p.s.a. tj. związania wydanym poprzednio wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. Wskazał, że z powołanego wyroku wynika, iż postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek H. M., nie doprowadziło ostatecznie do utrwalenia przedmiotowej granicy, a więc nie został osiągnięty cel postępowania rozgraniczeniowego, a to wobec skierowania decyzji Wójta Gminy O. z [...] października 2011 roku do sądu powszechnego. W takiej sytuacji postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało przeprowadzone w interesie wszystkich jego uczestników, którzy powinni być równo potraktowani w zakresie kosztów. Następnie Sąd I instancji wskazał, że przebieg granicy był utrwalony stałymi znakami granicznymi, które zostały "zastabilizowane" po spisaniu protokołu stabilizacji z dnia 19 marca 2010 roku. Dopiero po dokonaniu stabilizacji H. M. stwierdził, że przebieg granicy powinien być inny. Jednakże kolejny operat potwierdził dotychczasowy przebieg granicy. W rezultacie decyzją z dnia [...] października 2011 roku Wójt Gminy O. zatwierdził rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z treścią protokołu granicznego, sporządzonego w dniu 27 czerwca 2011 roku. Sąd zaznaczył, że w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przez Sąd Rejonowy w C. przed geodetą – biegłym sądowym ustalono (identycznie jak poprzednio), że możliwe jest dokonanie rozgraniczenia według stanu prawnego. Skarżący H. M. kwestionował jednak wskazany przez biegłego sądowego przebieg granicy i odmówił podpisania protokołu granicznego, przyznając, że podczas czynności okazania granic dopuścił się przekopania jednego ze znaków granicznych na swoją korzyść. Postanowieniem z dnia 14 marca 2013 roku w sprawie II Ns 3772/11 Sąd Rejonowy w C. dokonał rozgraniczenia przedmiotowych działek, a apelacja Z. i H. M. od tego postanowienia została oddalona przez Sąd Okręgowy w C. w dniu 25 czerwca 2013 roku (sygn. akt VI Ca 455/13, VI Cz 585/13). Sąd I instancji uznał zatem, że ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że podjęte czynności wiążące się z wydatkami organu leżały wyłącznie w interesie wnioskodawcy, a nie G. i D. S., którzy nie przyczynili się do powstania sporu granicznego. Zdaniem Sądu I instancji powołana wyżej uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 roku nie przesądza, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zawsze obciążają wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości - wynika to z faktu posłużenia się w uchwale zwrotem "może obciążyć". Artykuł 262 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i powoływana uchwała (przy uwzględnieniu treści jej uzasadnienia) wskazują w ocenie Sądu, że koszty postępowania mogą być rozłożone pomiędzy strony, zaś określenie, w jakich częściach każda z nich poniesie te koszty jest uzależnione od wyważenia ich interesów. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zarówno przywołana uchwała, jak i przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwalają na przyjęcie, iż możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. W związku z zarzutami skarżących dotyczącymi wysokości ustalonych przez organ kosztów postępowania, czynności upoważnionego geodety i wniosku o umorzenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko SKO w C. zawarte w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł H. M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione wyłącznie w jego interesie, podczas gdy w istocie toczy się ono w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, gdyż z tych lub innych powodów granice tych nieruchomości stały się sporne oraz naruszenie art. 152 k.c., w myśl którego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania w rozgraniczeniu gruntów oraz utrzymywaniu znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych ponoszą po połowie, podczas gdy Sąd uznał, że wyłącznie jeden właściciel winien zostać obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na treść przywołanej wyżej uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 roku podniósł, że rozgraniczenie leży w interesie wszystkich sąsiadów - właścicieli graniczących ze sobą nieruchomości nawet w sytuacji, gdy jeden z uczestników postępowania rozgraniczeniowego nie kwestionował przebiegu granicy, bowiem odpowiadał mu aktualny jej stan. Interes wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości polega na ustaleniu stabilnej granicy. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie może też być tak, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu cywilnym. W konsekwencji dokonując rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy uwzględnić nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym, ale także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości, tj. art. 152-153 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która nie zachodziła w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej nie podważa się stanu faktycznego w oparciu o który ustalono wysokość kosztów rozgraniczenia i obciążono nimi skarżącego i jego małżonkę. Skarżący kasacyjnie zarzuca natomiast wadliwe zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c. poprzez obciążenie tymi kosztami postępowania administracyjnego wyłącznie skarżącego i jego małżonkę. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, bowiem w całości podziela przedstawione szczegółowo stanowisko Sądu pierwszej instancji. W przywołanej przez organy obydwu instancji i Sąd uchwale (I OPS 5/06), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podejmując uchwałę, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uchwała ta ma charakter abstrakcyjny i walor wiążący dla składu orzekającego. Jednak jej treść wymaga wykładni w kontekście uzasadnienia stanowiska NSA. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodzić należy się z organami administracji i Sądem pierwszej instancji, że uchwała ta nie przesądza, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zawsze obciążają wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Wniosek taki należy wyprowadzić przede wszystkim z faktu posłużenia się sformułowaniem "może obciążyć", a nie "obciąża", co przesądzałoby, że tylko równy podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego wchodzi w rachubę przy orzekaniu w trybie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten, jak i przywołana uchwała – przy uwzględnieniu treści jej uzasadnienia – wskazują bowiem, że koszty postępowania mogą być rozłożone pomiędzy stronami, zaś określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest uzależnione od wyważenia interesów stron postępowania. Tak więc, rozważenie interesów stron winno nastąpić indywidualnie w każdej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała NSA, jak i przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwala też na przyjęcie, iż możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. Ze szczegółowo przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęto w interesie właścicieli działki nr [...]. To oni wnosząc o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego zakwestionowali wcześniej zgodnie ustalony przebieg granicy. Taki przebieg granicy zgodnie ze stanem prawnym (ewidencyjnym) ustalił w postępowaniu administracyjnym upoważniony geodeta. Na podstawie ustaleń upoważnionego geodety Wójt Gminy O. wydał decyzję o rozgraniczeniu z dnia [...] października 2011 r., z którą nie zgodzili się wnioskodawcy (małżonkowie M.). Właściciele działek sąsiednich nie kwestionowali przebiegu granicy przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego ani w jego trakcie. Także w późniejszym postępowaniu przed Sądem Rejonowym i Sądem Okręgowym (którego kosztów nie obejmują kwestionowane postanowienia w niniejszej sprawie) dokonano rozgraniczenie według stanu prawnego. Te okoliczności spowodowały konieczność indywidualizacji interesów stron niniejszego postępowania rozgraniczeniowego, które toczyło się przed wójtem Gminy O. Co zresztą było obowiązkiem organów i Sądu pierwszej instancji, bowiem (o czym zdaje się zapomina pełnomocnik skarżącego) organy i Sąd pierwszej instancji orzekały, będąc na podstawie art. 153 p.p.s.a. związanymi poglądem wyrażonym a wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/GL 369/12), który w sposób jednoznaczny wskazał na niezasadność obciążenia kosztami postępowania G. S. i D. S. Ubocznie jedynie należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która przemawiałaby za nieobciążaniem kosztami skarżącego i jego małżonki. Jedynie wskazano na zasadę wynikającą z przedstawionej wyżej uchwały tj. obciążanie tymi kosztami właścicieli gruntów sąsiadujących po połowie. Autor skargi kasacyjnej nie zwrócił jednak uwagi na konieczność zindywidualizowania interesów stron w niniejszej sprawie a ta kwestia była decydująca dla wyniku sprawy w zakresie obciążenia kosztami postępowania administracyjnego. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podjęte w postępowaniu przed Wójtem Gminy O. czynności wiążące się z wydatkami organu, leżały wyłącznie w interesie wnioskodawców. Zatem zaskarżony wyrok nie narusza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.