II SA/Ol 210/14

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia del. SO Beata Grzybek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi I. W.-B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących I. W.-B. i T. B. solidarnie kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie o sygn. II SA/Ol 109/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" oraz decyzję Wójta Gminy A z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, wiaty do składowania opału i altany ogrodowej, tworzących zabudowę zagrodową na działce nr "[...]" w obrębie A. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zabudowy zagrodowej to organy powinny rozważyć, czy zabudowa ta jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie jako istnienie pewnej całości produkcyjnej, co oznacza, że planowana inwestycja nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa rolnego. Należało jednak wyjaśnić czy fakt zlokalizowania inwestycji w innej miejscowości niż ta, w której znajduje się gospodarstwo rolne nie sprawia, że zamierzona zabudowa nie będzie wykorzystywana do działalności agroturystycznej lecz hotelowej czy pensjonatowej, co czyni związek planowanej inwestycji z gospodarstwem rolnym jeszcze bardziej wątpliwym. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, wiaty do składowania opału i altany ogrodowej tworzących zabudowę zagrodową na działce nr "[...]" w obrębie A, dla której inwestorem są B. i P. G.. W ustaleniach dotyczących rodzaju inwestycji wskazano, że wnioskowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej. W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu na którym planuje się inwestycję, przy uwzględnieniu wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r. Wnioskodawcy są właścicielami działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Wyjaśnili, że chcą prowadzić działalność rolniczą, pojęli próbę intensyfikacji działalności rolniczej, nadto zmienili wniosek poprzez wykreślenie działalności agroturystycznej. Inwestorzy są posiadaczami gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,5 ha zlokalizowanego na terenie gminy A, powierzchnia ta jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie A, wynoszącej 7,93 ha, a zatem zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Podniesiono, że przedmiotowa działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż są to grunty VI klasy bonitacyjnej, a ponadto zabudowa zagrodowa także nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto dokonano stosownych uzgodnień z właściwymi organami. Od powyższej decyzji odwołali się I. B. i T. B. wnosząc o jej uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego lub o "oddalenie wniosku" o ustalenie warunków zabudowy. Odwołujący podnieśli, że organ naruszył przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż oczywisty jest brak związku funkcjonalnego między gospodarstwem rolnym inwestorów, a zabudową zagrodową w A. Przed wydaniem decyzji nie sprawdzono tego, czy małżonkowie G. są właścicielami czy współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 8,5 ha. Zdaniem odwołujących się planowana zabudowa zagrodowa nie ma związku z gospodarstwem rolnym, gdyż miejscowość B dzieli od A kilkanaście kilometrów, natomiast inwestycja miałaby powstać między działkami zabudowanymi rekreacyjnie i mieszkaniowo. W sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś inwestorzy mogą ubiegać się o warunki zabudowy na zasadach ogólnych. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg sprawy podkreślając, że ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było zaskarżone. Organ jest związany wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, natomiast w rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy wyjaśnili, że wnoszą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla siedliska rolniczego, modyfikując treść żądania poprzez rezygnację z zabudowy agroturystycznej. Organ wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 wskazanego artykułu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Unormowanie z art. 61 ust. 4 powołanej ustawy stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 61 ust. 1 zasady dobrego sąsiedztwa. Nie ma legalnej definicji zabudowy zagrodowej, jednak pojęcie to zgodnie z orzecznictwem sądów należy rozumieć jako zespół budynków mieszkalnych obejmujących wiejski dom i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Organ odwoławczy zaznaczył, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, jako pewną całość produkcyjną, to zaś oznacza, że sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. Jednocześnie wskazano, że działka planowanej inwestycji (nr "[...]", obręb A) ma dostęp do drogi publicznej, zaś we wschodniej jej części zlokalizowana jest sieć kanalizacji sanitarnej, energetycznej i telekomunikacyjnej, a wzdłuż jej południowo - wschodniej granicy, w drodze gminnej, będącej działką nr "[...]", biegnie sieć wodociągowa. Przedmiotowa działka nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż w całości stanowi grunt oznaczony symbolem A. Co prawda projekt kwestionowanej decyzji nie został uzgodniony właściwymi organami, lecz projekt ten nie odbiegał w sposób istotny od poprzedniego, posiadającego stosowne uzgodnienia, dlatego też ponowne występowanie o uzgodnienia było zbędne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli T. B. i I. B., zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 57 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący w dużej części powtórzyli zarzuty przedstawione w odwołaniu. Nadto podnieśli, że już sam brak uzgodnień powinien skutkować uchyleniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy obu instancji w żadnym stopniu nie wytłumaczyły istnienia związku funkcjonalnego między gospodarstwem w B i budową zagrodową w A, a miejscowości te dzieli kilkanaście kilometrów i istnienia takiego związku nie da się wytłumaczyć, bo A to miejscowość wypoczynkowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że działania organów administracji podejmowane w tej sprawie były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zostały wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 109/13. Dlatego też zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przedstawiona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organy administracji jak i sąd ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązane są do stosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W określeniu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd, oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Nawet w przypadku sporu w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku sądu mają moc wiążącą, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, LEX nr 48019 ). Związanie oceną prawną powoduje, że ani organy administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10, LEX nr 1107582 ). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 109/13 w sposób jasny i jednoznaczny wskazał organom administracji kierunek dalszego postępowania. Zasadą jest to, że dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) W punkcie pierwszym cytowanego wyżej artykułu zawarty jest wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie jednak z art. 61 ust. 4 przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tak więc, tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie wydaje się pozostawać to, że odstępstwo od tej zasady, określone w ust. 4 powołanego artykułu, ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi dotyczyć zabudowy zagrodowej, która jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ol 109/13 najprościej rzecz ujmując Sąd nakazał zbadanie istnienia związku funkcjonalnego między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w Wymoju, a inwestycją mającą powstać w A, tj. czy inwestycja związana jest z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Pomimo tego, że organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji powoływały się na wskazania Sądu wynikające z wyroku w sprawie II SA/Ol 109/13 to nie można było uznać, że wydając decyzję o warunkach zabudowy, dokonały analizy, która potwierdziłaby istnienie związku funkcjonalnego między posiadaniem przez inwestorów gospodarstwa rolnego w jednej miejscowością, a zrealizowaniem inwestycji w innej miejscowości. Organy rozpoznając sprawę ponownie i przyjmując istnienie związku funkcjonalnego między gospodarstwem rolnym a zabudową, w zasadzie ograniczyły się do tego, że B. G. posiada rolnicze wykształcenie, a także do tego, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wykreślili działalność agroturystyczną. Powyższe stwierdzenia w żadnym stopniu nie przekonują o istnieniu tego związku skutkującego możliwością zastosowania odstępstwa od zasady, wynikającego z ustępu 4 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie organ II instancji twierdzi, że jest związany treścią wniosku inwestora i rzeczą oczywistą jest, że nie może go modyfikować. Treść wniosku nie zwalniała jednak organów od ustalenia istnienia powiązania między gospodarstwem rolnym, a przyszłą zabudową. Gdyby podzielić słuszność rozumowania organów w tym przedmiocie, to wystarczającym do zastosowania odstępstwa od tzw. zasady dobrego sąsiedztwa byłoby wyłącznie ustalenie wielkości posiadanego gospodarstwa w danej gminie, a tak przecież nie jest. W żaden logiczny sposób nie można też wytłumaczyć tego, aby modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez rezygnację z działalności agroturystycznej, sama w sobie przekonywała o powstaniu związku funkcjonalnego między posiadanym gospodarstwem, a planowaną inwestycją. W rozpoznawanej sprawie między skarżącymi, a uczestnikami postępowania, będącymi inwestorami, spór dotyczy nawet tego jaka odległość dzieli grunty w B od miejsca ewentualnej inwestycji w A. Organy nie ustaliły czy jest to kilka kilometrów, jak twierdzą inwestorzy, czy też prawdziwe są twierdzenia skarżących mówiące o odległości kilkunastu kilometrów, a przecież jest to rzecz podstawowa dla przyjęcia prawidłowych założeń do rozważań o istnieniu związku funkcjonalnego. Przy tych rozważaniach nie można pominąć również jaki charakter będzie miała prowadzona działalność rolnicza, bo przecież zabudowa musi być związana z gospodarstwem rolnym, a budynek gospodarczy ma służyć określonym celom. Organy pominęły w swych rozważaniach także twierdzenia P. G. dotyczące powodów usytuowania zabudowy w A w związku z niższą klasą ziemi. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa, że organ I instancji po wyroku Sądu nie występował ponownie o uzgodnienia. Kolegium zaś uznało, że takie postępowanie było właściwe gdyż "sporządzony projekt decyzji nie został istotnie zmieniony". Nie wyjaśniono jednak tego jakie to były zmiany, a samo użycie stwierdzenia o mało istotnych zmianach niczego nie wyjaśnia. Nie wiemy bowiem dokładnie czego one dotyczą. Podobne stwierdzenie należy odnieść do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, bo jeżeli uznał on, że ponownie wydana decyzja w istocie jest identyczna z poprzednio wydaną, to powinien to opisać w uzasadnieniu i wyjaśnić dlaczego w jego ocenie poprzednio wydane uzgodnienia zachowują swą aktualność. W aktach administracyjnych sprawy jest zaświadczenie o wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego przez B. i P. G.. Zwrócić należy jednak uwagę, że zaświadczenie to wydane zostało 30 czerwca 2010 r., dlatego zasadnym wydaje się sprawdzenie czy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów nie uległa zmianie. Potwierdzenia wymaga również to, jaka jest obecnie wielkość średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. W punkcie 3 wyroku Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.