II SA/Bd 1324/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski(spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bydgoszczy na rozporządzenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 września 2005 r. nr 20/2005 w przedmiocie Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia, 2. stwierdza, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu. Prokurator Okręgowy w Bydgoszczy złożył skargę na rozporządzenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Nr 20/2005 z 8 września 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, zarzucając naruszenie: art. 16 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez odstąpienie od obowiązku uzgodnienia projektu rozporządzenia dot. utworzenia parku z właściwymi radami gmin oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez wskazanie w § 6 ww. rozporządzenia, iż wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia, mimo iż takie określenie daty wejścia w życie aktu normatywnego było pozbawione podstawy prawnej i wniósł o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia. Prokurator podniósł, że z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wynikał obowiązek Wojewody uzgodnienia z właściwymi radami gmin projektu całego rozporządzenia. Każda bowiem zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin. Ponadto Prokurator stosownie do art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody Wojewoda mógł jedynie wydać rozporządzenie którym: utworzy park krajobrazowy, zmieni jego granice, powiększy lub pomniejszy jego obszar bądź park zlikwiduje. Nie był natomiast uprawniony do wydania rozporządzenia "w sprawie parku krajobrazowego", bo taka kategoria rozporządzenia w ustawie o ochronie przyrody nie została przewidziana. W istocie zaskarżone rozporządzenie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia Parku, dlatego brak jego uzgodnienia z właściwymi radami gmin stanowiło istotne naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał również, że w świetle przepisów ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nic stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z powyższego uregulowania wynika, że wejście w życie aktu normatywnego, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, dotyczy tylko sytuacji wyjątkowej, która w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wywodząc, że zaskarżone rozporządzenie nie kreuje nowej formy ochrony przyrody, a jedynie dla istniejącego już parku krajobrazowego dostosowało zapisy - zakazy - do wymagań określonych w nowej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, co wynika z art. 157 ustawy. Rozporządzenie, nie dotyczy włączenia do Parku nowych terenów, powierzchnia nie uległa zmianie, jest zgodna z powierzchnią określoną w § 2 pkt 2 rozporządzenia nr 33/98 Wojewody Bydgoskiego z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 54, poz. 256) i w obu rozporządzeniach wynosi 33 306,5 ha. Zaskarżone rozporządzenie zawiera precyzyjny opis przebiegu granic parku, odpowiadający przebiegowi granic określonemu w rozporządzeniu nr 33/98 z 31 sierpnia 1998 r. Natomiast różnią się ograniczeniami i zakazami obowiązującymi na obszarze Parku. Zakazy ustanowione w zaskarżonym akcie, znajdują źródło w zamkniętym katalogu zakazów uregulowanych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Obowiązek dostosowania aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody do nowej regulacji ustawowej wynika z art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wobec powyższego konieczne stało się wydanie nowego rozporządzenia "w sprawie" Parku Krajobrazowego i to zawierającego kompleksową regulację dotyczącą funkcjonowania Parku, skoro dotychczasowy przepis upoważniający przestał obowiązywać, a z chwilą wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, dotychczasowe tracą moc na podstawie art. 157 ustawy o ochronie przyrody, z tym zastrzeżeniem, że stosownie do art. 153 ustawy park krajobrazowy utworzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu nowej ustawy. Wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie oznacza, że rozporządzenie to jest rozporządzeniem o utworzeniu Parku Krajobrazowego, gdyż jego utworzenie nastąpiło na podstawie rozporządzenia nr 33/98 Wojewody Bydgoskiego z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego, które utraciło moc obowiązującą w związku z wejściem w życie kwestionowanego rozporządzenia Wojewody z dnia 8 września 2005 r. w sprawie Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego. Jako nietrafny ocenić trzeba również zarzut, iż wydając zaskarżone rozporządzenie Wojewoda powinien zastosować tryb przewidziany w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przeprowadzenie konsultacji projektu rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin. Tryb uzgodnienia z właściwą radą jest obowiązkowy w sytuacjach określonych dyspozycją art. 16 ust. 3 i 4. Rada gminy uczestniczy w procedurze likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego oraz uzgadnia projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda nie tworzył parku krajobrazowego, nie likwidował go ani też nie zmieniał jego granic, stąd nie było obowiązku wdrożenia procedury uzgodnienia projektu rozporządzenia w sposób, o którym mowa we wskazanym przepisie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w przedmiotowej sprawie zaskarżone rozporządzenie łagodziło zakazy obowiązujące na obszarze Parku, ograniczając z 16 do 13, stąd brak vocatio legis i niezwłoczne wejście w życie było korzystne dla adresatów norm rozporządzenia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem treść art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wskazuje, iż został on ustanowiony po to, by nie musieć traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem stąd nawet w sytuacji naruszenia ww. art. 4 brak było podstaw do orzeczenia o nieważności całego aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sprowadza się ona do zbadania przez Sąd, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia), park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody (aktualnie w drodze uchwały sejmiku województwa), które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 uop, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. W art. 16 ust. 4 przedmiotowej ustawy ustanowiony został obowiązek uzgodnienia projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego z właściwą miejscowo radą gminy, co oznacza, że uzgodnieniu podlega cały tekst rozporządzenia, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 16 ust. 3 tej ustawy. Tak więc nie tylko rozporządzenie pierwotne wydane na podstawie ustawy, ale także każda jego zmiana - nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem zmieniającym nie powiększa się terenów parku krajobrazowego, a jedynie modyfikuje się (uszczegóławia) ich opis albo zmienia inne ustalenia dotyczące tego parku - wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin. A zatem bez zgody rady gminy nie może nastąpić utworzenie, zmiana granic, czy też likwidacja parku krajobrazowego. Jest oczywiste, że pojęcie "zmiana granic" parku w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy obejmować będzie przede wszystkim przypadki powiększenia oraz zmniejszenia obszaru parku. Można jednak wyobrazić sobie także i taką sytuację, w której obszar parku nie powiększa się ani nie zmniejsza, a mimo to dojdzie do szczególnej modyfikacji poprzez przesunięcie jego granic. Takie przesunięcie (modyfikacja przebiegu) granic parku, bez zmiany wielkości jego obszaru, będzie niewątpliwie również "zmianą granic" w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Za "zmianę granic" należy zdaniem Sądu uznać wszelkie modyfikacje dotyczące tych granic w stosunku do pierwotnego stanu określonego w rozporządzeniu o utworzeniu parku - a więc także np. zmianę (doprecyzowanie) ich opisu lub uszczegółowienie ich przebiegu. Analizując zaskarżone rozporządzenie w konfrontacji z poprzedzającym je rozporządzeniem Wojewody Bydgoskiego Nr 33/98 z 31 sierpnia 1998 r. już prime facie można dostrzec, że zaskarżone rozporządzenie odmiennie określa przebieg granicy Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego. I tak np. opisując przebieg granicy Parku z rozporządzenia z 31 sierpnia 1998 r. m.in. stwierdza że granica " ... biegnie... w kierunku miasta Świecie, w Świeciu zmienia bieg na południowo – wschodni", a w zaskarżonym rozporządzeniu stwierdzono, że granica biegnie "... w kierunku miasta Świecie ... i przed Świeciem zmienia bieg na południowo – wschodni..." W zaskarżonym rozporządzeniu stwierdzono, że granica "... osiąga grunty miasta Chełmna" podczas gdy w rozporządzeniu z 31 sierpnia 1998 r. w ogóle brak takiego określenia granicy. W rozporządzeniu z 31 sierpnia 1998 r. opisującym przebieg granic stwierdzono, że granica biegnie "... wzdłuż drogi krajowej Bydgoszcz – Świecie, następnie w miejscowości Zbrachlin zmienia kierunek na południowy – wschód...", a w zaskarżonym rozporządzeniu "... wkracza na szosę nr 5 Świecie – Bydgoszcz i zmienia kierunek na południowo- zachodni..." W rozporządzeniu z 31 sierpnia 1998 r. expressis verbis stwierdzono, że obszar Parku "... wchodzi na tereny zabudowań miasta Bydgoszczy, osiedla Fordon." Takiego wskazania brak w zaskarżonym rozporządzeniu. Brak także określenia "... omija Miedzyń i Dolinę Śmierci." W rozporządzeniu z 31 sierpnia 1998 r., opisując granice Parku stwierdza się, że granica "... drogą lokalną dociera do miejscowości Jarużyn. Następnie biegnie na wschód w kierunku Mariampol Dolny...", a w zaskarżonym rozporządzeniu "... dociera do miejscowości Jarużyn. W Jarużynie granica skręca na zachód ... i dalej ... osiąga Mariampol Górny..." W rozporządzeniu z 31 sierpnia 1998 r. wymienia się liczne miejscowości, które w ogóle nie pojawiają się w zaskarżonym rozporządzeniu (np. Gajewo, Niedźwiedź, Zbrachlin, Konstantowo, Cieleszyn, Suponin, Trzęsacz, Toplno, Gądecz, Hutna Wieś, Strzyżawa, itd.). W zaskarżonym rozporządzeniu są miejscowości których nie ma w rozporządzeniu z 31 sierpnia 1998 r. (np. Mariampol Górny – a w rozporządzeniu z 31 sierpnia 1998 r. Mariampol Dolny, wieś Kosowo). Opisując granice obszarów wyłączonych z Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego stwierdza, że są to " okolice Górnej Grupy ... okolice Janowa i Czemlewa... okolice Gzina Górnego, okolice Ostromecka", a w zaskarżonym rozporządzeniu tylko "okolice Gzina... okolice Janowa i Czemlewa... okolice Strzyżawy ....okolice Ostromecka". A więc również i tu nastąpiła zmiana granic Parku. W obu rozporządzeniach używa się niekiedy tych samych nazw własnych, ale z innym określeniem (np. w rozporządzeniu z 1998 r. miejscowość Rulewo i leśnictwo Rulewo a w zaskarżonym tylko leśnictwo Rulewo). Używa się także innych określeń miejsca nie powtarzając tego w zaskarżonym rozporządzeniu (np. odstojniki cukrowni), czy numerów działek lub oddziałów. Nie negując faktu, iż istnieją pewne podobieństwa w opisie obszaru objętego zaskarżonym rozporządzeniem i rozporządzeniem z 1998 r., nie sposób nie dostrzec istotnych, wskazanych różnic w ustaleniu przebiegu granic. Nie jest więc przekonujące stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone rozporządzenie nie kreuje nowego obszaru Parku, ani nie dotyczy wyznaczenia czy zmiany granic parku krajobrazowego. Obowiązkiem Wojewody było zatem, stosowanie do art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, uzgodnienie zmiany granic Parku Krajobrazowego z właściwymi miejscowo radami gmin, na których terenie został on położony. Powyższemu obowiązkowi nie przeczy brzmienie art. 153 i art. 157 tej ustawy. To, że ustawodawca w art. 153 tej ustawy dokonał zrównania form ochrony przyrody o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, w tym m.in. parków krajobrazowych (art. 6 ust. 1 pkt 3) z istniejącym przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy formami ochrony przyrody nie oznacza, że wydanie rozporządzenia w oparciu o art. 16 ust. 3 może nastąpić wbrew ustanowionym w tym zakresie przepisom regulującym tryb jego przyjęcia. Jest okolicznością bezsporną, że wydając zaskarżone rozporządzenie z 8 września 2005 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 16 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie dokonał przewidzianych w tym przepisie uzgodnień z właściwymi radami gmin. Niezależnie od tego, że przepis art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w swej treści jest jednoznaczny należy dodatkowo zauważyć, że za koniecznością dokonywania uzgodnienia w wypadku zmiany granic parku przemawiają nie tylko względy pragmatyczne takie jak zapobieżenie ewentualnym błędom lub nieścisłościom przy nowym opisie granic. Zauważyć bowiem należy, że zarówno utworzenie parku, zmiana jego granic, jak i wprowadzenie lub modyfikacja zakazów obowiązujących na obszarze parku mają co do zasady znaczenie dla danej gminy, wpływając istotnie na jej uprawnienia – nie tylko w zakresie władztwa planistycznego i polityki przestrzennej (art. 16 ust. 7 ustawy), ale także krępując możliwości faktycznego zagospodarowania danego obszaru w sposób, który, w ocenie władz lokalnych, najlepiej służyłby zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej i jej rozwojowi, np. w zakresie turystki, infrastruktury lub gospodarki. Tak więc należało uznać zasadność skargi w tej części tj. w części dotyczącej zarzutu naruszenia ww. przepisu ustawy o ochronie przyrody. Należało jednak także uznać zasadność skargi i w pozostałej części, tj. odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i poprzez wskazanie w § 6 ww. rozporządzenia, iż wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia. W świetle przepisów ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierają przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z powyższego uregulowania wynika, że wejście w życie aktu normatywnego, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, dotyczy tylko sytuacji wyjątkowej. W uzasadnieniu zaskarżonego rozporządzenia w ogóle nie uzasadniono przyczyny wejścia w życie tego aktu w terminie innym niż termin wskazany treścią art. 4 ust. 1 ustawy z 30 lipca 2000 r. Mając powyższe na uwadze wobec istotnego naruszenia przepisów art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, uznając zasadności skargi prokuratora na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność zaskarżonego rozporządzenia w całości, orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku opierając na przepisie art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.