VIII SA/Wa 914/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego D. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) zwrócić od Skarbu Państwa, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., doręczoną dnia [...] marca 2013 r., Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] (dalej także jako "OKSS" lub "organ"), odmówiła przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów D.M. (dalej także jako: "wnioskodawca"). W dniu [...] marca 2013 r. D.M. nadał listem poleconym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zarzucił organowi niewłaściwe wyliczenie średniej ocen. Wyjaśnił również przyczynę tak późnego terminu złożenia przedmiotowego wniosku. Wskazał, że przesyłkę odebrała jego matka, nie informując go o przyjściu listu. W tym czasie nie było go zaś w domu rodzinnym, bowiem przebywał, m.in. na projekcie międzynarodowym w H.. Decyzję faktycznie odebrał dopiero [...] marca 2013 r. OKSS postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność takiej czynności, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa. W odniesieniu do uwag poczynionych przez wnioskodawcę we wniosku o ponowne rozpatrzenie organ przypomniał, że nawet niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Doręczenie zastępcze bowiem, z mocy art. 43 K.p.a., wywołuje takie skutki, jak doręczenie adresatowi do rąk własnych. Dlatego też upływ terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczy się od dnia doręczenia zastępczego, a nie od dnia, w którym adresat faktycznie zapoznał się z decyzją. Skoro zatem doręczenie decyzji OKSS z dnia [...] stycznia 2013 r. nastąpiło w dniu [...] marca 2013 r. to termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] marca 2013 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez wnioskodawcę w dniu [...] marca został więc wniesiony z uchybieniem 14 - dniowego terminu przewidzianego dla tego rodzaju czynności. Mając na uwadze, że wnioskodawca nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ postanowił stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w dniu [...] marca 2013 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. M. (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację złożonego przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polegającą na stwierdzeniu, że pomimo uchybienia terminowi do złożenia tego wniosku, nie wniósł o przywrócenie terminu, podczas gdy w wymienionym piśmie takowy wniosek złożył i organ winien był go merytorycznie rozpoznać. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniach [...] - [...] marca 2013 r. był uczestnikiem młodzieżowego projektu międzynarodowego w U. w H.. Decyzję faktycznie odebrał i mógł się z nią zapoznać dopiero [...] marca 2013 r. W związku z tym, bez zbędnej zwłoki, tj. [...] marca 2013 r., wysłał listem poleconym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania stypendium dla najlepszych studentów. Ponadto w drugiej części wniosku zawarł prośbę o uznanie jako daty doręczenia [...] marca 2013 r., kiedy to nastąpiła faktyczna możliwość zapoznania się przez niego z treścią decyzji o przyznaniu stypendium. Za wniosek o przywrócenie terminu należy w sposób dorozumiany traktować ostatnią część wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego [...] marca 2013 r. Z treści tej części jasno wynika cel jaki przyświecał skarżącemu, jako autorowi tego wniosku. Po opisaniu przyczyn, dlaczego składa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy po upływie 14 dni od daty doręczenia na adres zamieszkania, wyraźnie zaznaczył: "jako datę doręczenia proszę traktować dzień faktycznego odebrania i możliwości zapoznania się z decyzją, tj. [...] marca 2013 r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotem sporu pozostaje to, czy skarżący w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarł wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz czy uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W ocenie OKSS za wniosek o przywrócenie terminu nie można uznać sformułowania skarżącego: "proszę o uznanie i rozpatrzenie mojego wniosku, a jako datę doręczenia (decyzji) proszę traktować dzień faktycznego odebrania i możliwości zapoznania się z decyzją, tj. [...] marca 2013 r.", znajdującego się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prośba skarżącego o uznanie dnia [...] marca 2013 r. jako dnia "faktycznego odebrania i możliwości zapoznania się z decyzją" nie czyni zadość dyspozycji art. 58 K.p.a. - nie można bowiem wyżej przytoczonego sformułowania traktować jako wniosku o przywrócenie terminu wynikającego wprost z wniosku skarżącego (w gruncie rzeczy skarżący wnosi o zmianę kwalifikacji stanu faktycznego). Tym samym, zdaniem organu skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej "p.p.s.a." (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na wstępie przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że kontrola działania organu odwoławczego w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż nie odpowiada ono prawu. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, organ wydał zaskarżone postanowienie z obrazą art. 7 i art. 77 oraz art. 58 § 1 K.p.a., bez wyjaśnienia stanowiska strony przedstawionego w piśmie nadanym do organu w dniu [...] marca 2013 r. Postanowieniu temu należy przypisać wadę przedwczesności. Niewątpliwie każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych K.p.a. Uprawnienie przysługujące stronie na mocy przywołanego przepisu powoduje po stronie organu konieczność starannego wyjaśnienia, przy uwzględnieniu zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., czy wniosek o przywrócenie uchybionego terminu nie został przez stronę złożony. Orzeczenie o uchybieniu terminu nie może bowiem zapaść przed rozpoznaniem wniosku o jego przywrócenie. Podkreślić trzeba, że strona domagać się może przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i nast. K.p.a. nie tylko w treści złożonego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ale także w odrębnym piśmie. Co ważne prośba taka nie musi zostać wyrażona poprzez użycie nazewnictwa przyjętego w procedurze administracyjnej. Może wyrażać się nawet tylko poprzez wskazanie usprawiedliwiających opóźnienie, jej zdaniem, okoliczności. W głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym ani tytuł wniesionego przez stronę pisma, ani też brak odniesienia się do nomenklatury prawnej nie ma decydującego znaczenia, a istotna jest natomiast intencja strony, której oceny dokonuje się na podstawie o całokształtu podniesionych okoliczności. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona, której nieporadność nie budzi wątpliwości, nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1661/10 z dnia 2 grudnia 2010r. publ. LEX nr 745118). Zgodnie z utrwalonym już poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 czy art. 140 K.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jeżeli żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX 81741 i cytowane tam orzecznictwo). W razie wątpliwości, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 K.p.a., rozpoznający sprawę organ powinien natomiast zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W orzecznictwie podkreśla się, że szczególnie rygorystycznie zasada informowania musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Po 899/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, uregulowana przez ustawodawcę w art. 8 K.p.a., zasada zaufania do władzy publicznej wymaga, aby organy administracji publicznej w taki sposób prowadziły postępowanie, aby wzbudzać w uczestnikach tego postępowania zaufanie do organów władzy państwowej. Nakazuje też, aby w każdym przypadku wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony, organ administracji z własnej inicjatywy dążył do ich wyjaśnienia. W szczególności, w sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony (J. Malanowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 46). Należy w tym miejscu wskazać, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się (wnioskodawca) przekroczył określony przepisami prawa termin, w tym dokładne zbadanie daty doręczenia orzeczenia organu I instancji i skuteczności tego doręczenia, daty wniesienia środka zaskarżenia oraz czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie zawiera takich okoliczności, które mogłyby zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. W każdy przypadku, gdy powstaje wątpliwość, co do treści żądania zawartego w podaniu, organ powinien - działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - wezwać stronę do sprecyzowania wniesionego podania, czyniąc jednocześnie zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że organ nie rozważył w wystarczający sposób wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem, czy nie zawiera ono jednak takich okoliczności, które mogłyby zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Twierdzenie organu przedstawione w uzasadnieniu postanowienia o braku wniosku strony o przywrócenie uchybionego terminu budzi istotne wątpliwości. Treść pisma skarżącego stanowi bowiem co najmniej podstawę do podjęcia przez organ czynności wyjaśniających, co do tego, czy było wolą strony domagać się przywrócenia uchybionego terminu, a jeśli tak, co było przyczyną uchybienia terminu, kiedy przyczyna ta ustała i czy wniosek o przywrócenie uchybionego terminu został złożony w wymaganym terminie. W powyżej określonym celu organ powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania czy było jego wolą wystąpić o przywrócenie uchybionego terminu. Następnie, w zależności od zachowania się strony w odpowiedzi na właściwe jej pouczenie o przysługujących jej środkach prawnych, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do okoliczności, o których mowa w piśmie skarżącego nadanym w dniu [...] marca 2013 r. Ewentualna możliwość orzeczenia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego nastąpić może dopiero po dokładnym zbadaniu twierdzeń skarżącego przedstawionych w jego piśmie nadanym do organu w dniu [...] marca 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu należy zatem przypisać naruszenie wskazanych wcześniej przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77, a także art. 58 § 1 K.p.a., gdyż orzeczenie o stwierdzeniu uchybienia terminu nie mogło zapaść przed dokładnym wyeliminowaniem możliwości istnienia wniosku o jego przywrócenie, a przypadku istnienia takiego wniosku, przed jego rozpatrzeniem. Wskazania, co do kierunku ponownego rozpoznania sprawy wynikają wprost z wyżej przedstawionych uwag. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego dokonano zgodnie z art. 225 p.p.s.a., jak w punkcie czwartym wyroku.