V SA/Wa 2236/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, , Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr ... z dnia ... marca 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz T. O. od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę ... złotych (słownie: ... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia .. lipca 2012 r., którą Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... marca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r. Uzasadniając decyzję Prezes ARiMR stwierdził, że po rozpatrzeniu wniosku E. G. z dnia ... maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. (dalej: Kierownik Biura) decyzją z dnia ... grudnia 2008 r. przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2008 r. w wysokości ogółem ... zł. Decyzja ze względu na nieobecność adresata była dwukrotnie awizowana i ... grudnia 2008 roku płatności przyznane decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Dnia ... sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął odpis aktu zgonu E. G., z którego wynika, iż zmarła ona dnia ... lipca 2008 r., a więc przed wydaniem ww. decyzji o przyznaniu płatności. W wyniku przeprowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w T. postępowania, zainicjowanego zawiadomieniem wniesionym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przywłaszczenia pieniędzy wypłaconych jako płatności bezpośrednie do gruntów rolnych i płatności ONW za 2008 r., zakończonego postanowieniem o umorzeniu dochodzenia wobec braku znamion czynu zabronionego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzyskała między innymi informację, iż dnia ... grudnia 2008 r. na konto w banku ... należące do T. O. i E. G. wpłynęły pieniądze w kwocie ... zł oraz, że T. O. i K. G. wypłaciły te pieniądze. Z zeznań ww. osób wynikało, że pieniądze wypłacone w 2008 r. T. O. przeznaczyła na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia ... grudnia 2010 r. wezwano T. O. do złożenia wyjaśnień w sprawie nienależnie pobranych płatności, poinformowano o możliwości zwrotu środków na rachunek ARiMR oraz o tym, że w przypadku niezwrócenia należności zostanie wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, mające na celu wyegzekwowanie należnej kwoty. Pismem z dnia ... lutego 2012 r. Prezes ARiMR poinformował T. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych E. G. decyzją Kierownika Biura Powiatowego z dnia ... grudnia 2008 r. Decyzją z dnia ... marca 2012 r. Prezes ARiMR ustalił T. O. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w łącznej kwocie ... zł. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy T. O. wyjaśniła między innymi, że "dotacje, do zwrotu których została zobowiązana zostały przeznaczone na cele upraw, a więc zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem". Zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... marca 2012 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał art.29 ust.1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art.73 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18). Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja z dnia ... grudnia 2008 r. o przyznaniu płatności E. G. nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi an jej śmierć, a więc decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, co oznacza, że przekazane na rachunek bankowy na podstawie tej decyzji środki "zostały pobrane nienależnie". W konsekwencji T. O., jako osoba która pobrała kwotę ... zł z rachunku bankowego jest zobowiązana do zwrotu całej kwoty nienależnie pobranych płatności. W skardze z dnia ... sierpnia 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z dnia ... lipca 2012 r. T. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi ARiMR – P. Oddziałowi Regionalnemu w R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została wydana z naruszeniem przepisów art. 9 k.p.a. oraz art.3 ust.2 pkt 1-4 i art.22 ust.2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz.1051 ze zm.) poprzez brak pouczenia T. O. o przysługującym jej, jako spadkobierczyni E. G., prawie do wstąpienia w miejsce zmarłej do postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa ARiMR orzekająca o ustaleniu T. O. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości ... zł i o obowiązku zwrotu przez nią tej kwoty wraz z odsetkami oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa ARiMR. Nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko organu orzekającego, zgodnie z którym decyzja o przyznaniu płatności wydana po śmierci rolnika do którego była adresowana, nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to, że przekazane na mocy tej decyzji środki pieniężne zostały przekazane bez podstawy prawnej. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy orzeczenie o obowiązku zwrotu ww. kwoty wypłaconej (poprzez przelanie na rachunek bankowy) bez podstawy prawnej mogło zostać wydane w stosunku do T. O. w postępowaniu administracyjnym. Należy przypomnieć, a jest to okoliczność niesporna w sprawie, że T.O. nie była stroną stosunku administracyjnego, w ramach którego przyznano płatność w dochodzonej obecnie wysokości, nie wstąpiła również do toczącego się postępowania administracyjnego w miejsce zmarłej E. G., nie przyznano jej więc (należnie ani nienależnie) płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jako podstawa prawna decyzji ustalającej, że T. O. pobrała nienależnie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w określonej kwocie oraz zobowiązującej ją do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami, został wskazany przepis art. 29 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) oraz art.73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 ze zm. dalej: rozporządzenie nr 796/2004). Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Prezesa ARiMR) Prezes Agencji ustalał, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Prezesowi Agencji, jako organowi I instancji przysługiwały uprawnienia organu podatkowego określone w Ordynacji podatkowej. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowił podstawę kompetencyjną do wydania przez Prezesa ARiMR decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych. Do wydania przez Prezesa ARiMR decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności konieczne jest istnienie przepisu zawierającego normę materialnoprawną stanowiącą podstawę takiego orzeczenia. Jako podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności organy orzekające wskazały przepis art.73 ust.1 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki naliczane za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Orzekając o obowiązku zwrotu nienależnej płatności Prezes ARiMR nie zauważył, że przepis art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 jest podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o zwrocie nienależnie dokonanej płatności przez rolnika, czyli podmiot, który był stroną postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności, a nie decyzji zobowiązującej osobę trzecią do dokonania na rzecz ARiMR zapłaty kwoty odpowiadającej wielkością kwocie przyznanych innej osobie płatności. Zwrotu może dokonać osoba, która płatność otrzymała, a więc podmiot - rolnik, który był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania płatności lub osoba, która wstąpiła do tego postępowania administracyjnego w miejsce rolnika-wnioskodawcy. Otrzymanie nienależnej płatności w rozumieniu art.73 rozporządzenia nr 796/2004 nie jest tożsame z wypłaceniem z rachunku bankowego przez osobę, która nie była stroną stosunku administracyjnego dotyczącego przyznania płatności, kwoty odpowiadającej wielkością kwocie przelanej tytułem płatności bezpośrednich na ten rachunek. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie płatności, a w istocie o obowiązku zapłacenia na rzecz ARiMR konkretnej kwoty, przez osobę trzecią, która nie była stroną ww. postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano T. O. nie otrzymała płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, ponieważ nie wydano w stosunku do niej decyzji przyznającej takie płatności, T. O. pobrała z rachunku bankowego, którego była właścicielką (do śmierci E. G. współwłaścicielką) kwotę pieniędzy odpowiadającą wielkością kwocie środków, które wpłynęły na rachunek bankowy jako płatności bezpośrednie przyznane E. G. Z wyżej wyłożonych przyczyn, wobec braku w przepisach administracyjnych podstawy prawnej do zobowiązania T. O. do dokonania zapłaty na rzecz ARiMR kwoty pieniędzy pobranych przez nią z jej rachunku bankowego, sprawa o zwrot na rzecz ARiMR pieniędzy przelanych na rachunek bankowy stanowiący współwłasność nieżyjącej E. G. i T. O. tytułem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może być załatwiona w drodze administracyjnej. Roszczenia takie mogą być ewentualnie dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Należy wyjaśnić również , że przyjmuje się, iż w przepisie art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest mowa zarówno o właściwości wewnętrznej jak i zewnętrznej organów, a więc rozgraniczeniu kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych (por. Janusz Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 718/719, wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29.). Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205§2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit.a. w zw. z §5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (Dz.U.Nr 163, poz.1348 ze zm.).