I OSK 2270/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 91/14 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 91/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr DRiR-KB-580-574/13 (MSP/DRiR/3566/13) w przedmiocie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A.F. wnioskiem z dnia 1 listopada 2008 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty za nieruchomości pozostawione w miejscowości M., Ł., gmina K. w dawnym powiecie S. województwie [...], przez B. i M. W.. Do wniosku załączyła wymagane dokumenty. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] potwierdził posiadanie przez A.F. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda wyjaśnił, że B. W. pozostawił w miejscowości M. 4,06 ha ziemi, w tym 3,77 ha ziemi ornej, dom mieszkalny pokryty słomą o pow. ok. 80 m2 oraz stodołę pokrytą dachówką o pow. 126 m2. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że B.W. opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad. Na obecne terytorium Polski przybył do miejscowości C. w marcu 1946 r. Organ powołał się na znajdujące się w aktach sprawy postanowienia spadkowe, z których wynika, że po B. W. spadek nabyły: żona M. W. oraz córki A. F., Z. K. i W.M. – każda z nich po 1/4 części spadku. Następnie po zmarłej M. W. spadek nabyły córki A. F., Z. K. i W. M. po 1/3 części. Po W. M. zmarłej 6 stycznia 2009 r. spadek na podstawie testamentu w całości nabyła E. Ł.. Natomiast po Z. K. zmarłej 23 lutego 2004 r. spadek nabyła w całości A. S.. Wojewoda wskazał, że w sprawie niniejszej wniosek w terminie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie, złożyła jedynie A.F.. W aktach sprawy znajdują się co prawda złożone na wezwanie organu oświadczenia E. Ł. i A. S. o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, oświadczenia te jednak, zdaniem organu, służą jedynie ustaleniu stanu realizacji prawa do rekompensaty. Zatem jako osobę uprawnioną organ wskazał jedynie A.F.. Wojewoda [...] wyjaśnił, że wnioskodawczyni oświadczyła, iż dotychczas nie zostały zrealizowane uprawnienia do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Natomiast, złożonym przez nią oświadczeniem, dokonała ona wyboru formy realizacji prawa do rekompensaty jako świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Od powyższej decyzji odwołania do organu wyższego stopnia wniosły A. F., A. S. i E. Ł.. W swych odwołaniach podniosły, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty A.F. składała również w imieniu pozostałych spadkobierców. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził niedopuszczalność odwołania E. Ł. podnosząc, iż nie jest ona adresatem zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie złożyła ona wniosku o rekompensatę, dlatego też nie jest stroną niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził niedopuszczalność odwołania A.S.. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z treści odwołania jednoznacznie wynika, że dotyczy ono decyzji wydanej w sprawie A. F., której odwołująca się nie jest adresatem. Po rozpatrzeniu zaś odwołania A. F., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w sposób szczegółowy zaistniały w sprawie stan faktyczny i powołując się na przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), podniósł, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Jednocześnie organ podkreślił, że bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż A. F. złożyła w dniu 15 grudnia 2008 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty za mienie zabużańskie. Zarówno jednak z wniosku, jak i z akt sprawy nie wynika, aby A.F. występowania w imieniu innych spadkobierców B. W.. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictw umocowujących A. F. do występowania w imieniu pozostałych spadkobierców B. W.. Zgodnie zaś z przepisem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty składają byli właściciele lub współwłaściciele pozostawionej nieruchomości lub ich spadkobiercy każdy w swoim imieniu. Natomiast w przypadku występowania przez wnioskodawcę również w imieniu pozostałych spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości należy do wniosku dołączyć stosowne pełnomocnictwo. Wojewoda [...] dokonał więc prawidłowej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz wydał rozstrzygnięcie poprawne pod względem formalnym i prawnym. Na powyższą decyzję A. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nie dopełnił obowiązku łącznego rozpoznania odwołań stron, czym naruszył dyspozycję zawartą w przepisie art. 138 k.p.a. Kategoryczne sformułowanie tego przepisu, nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wprost wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez wiele podmiotów, obowiązkiem tego organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie jednej decyzji, w której organ powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy w postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, dającego im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem (por. pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07 - Lex nr 513841). Jeżeli natomiast organ odwoławczy ograniczy się jedynie do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania innych dotychczas nie rozpoznanych odwołań, pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. Zdaniem Sądu, decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana bez podstawy prawnej. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest również przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, co powoduje, iż skutecznym będzie odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Weryfikacja takiego stanowiska strony powinna nastąpić w trybie procesowym, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Ponadto Sąd zauważył, że co prawda organ wydał postanowienia dotyczące odwołań E. Ł. i A. S., w których stwierdził ich niedopuszczalność, niemniej jednak "rozpatrzył" je odrębnymi orzeczeniami. Postanowienia te zresztą zostały uchylone nieprawomocnymi jeszcze wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. I SA/Wa 89/14 i sygn. I SA/Wa 90/14. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż Minister Skarbu Państwa wydał decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. bez podstawy prawnej, tj. decyzję obarczoną wadą nieważności, w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą prawną wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji w sprawie A. F. był art. 138 k.p.a., natomiast podstawą prawną wydania rozstrzygnięć w formie postanowień w sprawach E. Ł. oraz A.S. był art. 134 k.p.a. Każde rozstrzygnięcie Ministra Skarbu Państwa miało więc swoją podstawę prawną w odpowiednim przepisie k.p.a. Błędne jest w takiej sytuacji uznanie, iż doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, co wyczerpywałoby przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. To właśnie wydanie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołań E. Ł. oraz A. S. w formie jednej decyzji łącznie z rozstrzygnięciem, w sprawie A. F. dotknięte byłoby wadą nieważności ze względu na wydanie takich rozstrzygnięć bez podstawy prawnej, tj. bez przepisu, który przewidywałby dla rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania formy decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., zmierzały do wykazania błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że decyzja organu odwoławczego obarczona jest wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji wniesienia kilku odwołań w jednej sprawie, w której organ pierwszej instancji podjął jedną decyzję, dopuszczalne jest odrębne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy co do niektórych z wniesionych odwołań z uwagi na uznanie, że wnoszący je nie mają przymiotu strony i nie brały udziału w toczącym się postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zaś pierwszą ich czynnością procesową w sprawie jest wniesienie odwołania. Autor skargi kasacyjnej nie zgadzając się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną argumentował, że nie wydał kilku decyzji administracyjnych, lecz jedną decyzję w sprawie A. F. i dwa postanowienia (w sprawie E. Ł. oraz A. S.), a każde z tych rozstrzygnięć miało podstawę prawną w odpowiednim przepisie k.p.a. W jego ocenie rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołań łącznie z rozstrzygnięciem w sprawie A. F. byłoby dotknięte wadą nieważności, a to ze względu na brak przepisu, który przewidywałby dla rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania formę decyzji. Ponadto każde z rozstrzygnięć miało podstawę prawną, co powoduje brak podstaw do uznania wydania tych rozstrzygnięć, jako dotkniętych wadą nieważności. Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że dopóki postanowienia o niedopuszczalności odwołań E. Ł. i A. S. nie zostały prawomocnie usunięte z obrotu prawnego, to zaskarżonej decyzji w sprawie A. F. nie można uznać za wadliwą. W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny pośpieszył się z rozstrzygnięciem w sprawie A. F. zamiast poczekać na prawomocne rozstrzygnięcie prawidłowości postanowień wydanych w sprawie E. Ł. i A. S.. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższej argumentacji skarżącego organu. Rzecz bowiem w tym, że nie ma trzech odrębnych spraw dotyczących A. F., E. Ł. oraz A. S.. Wojewoda [...] prowadził jedną sprawę dotyczącą przyznania rekompensaty za mienie pozostawione przez B. W. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, którą zakończył jedną decyzją. Od tej decyzji wpłynęły trzy odwołania, co do których rozstrzygnięcie powinno być zawarte w jednej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Skuteczne jest zatem odwołanie, wniesione na podstawie subiektywnego przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Obowiązkiem organu odwoławczego jest jednak przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oczywiście niedopuszczalnym jest bowiem odwołanie wniesione przez osobę nie mającą takiej legitymacji. Jeżeli jednak skarżący twierdzą, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy ich interesu prawnego, to wówczas żądanie skarżących daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego (bo mógł on być stroną, którą pominięto w postępowaniu w pierwszej instancji). Takie twierdzenie wnoszącego odwołanie powinno podlegać ocenie organu odwoławczego. Ustalenie przez organ odwoławczy braku istnienia przesłanki z art. 28 k.p.a., stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia wszczętego w ten sposób postępowania w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oczywistym jest, że rozstrzygnięcia zawarte w jednej decyzji podjętej w jednej sprawie mogą być różne w stosunku do jednego, czy kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności (na przykład jednym uchylono by kwestionowaną decyzję, a drugim utrzymano by ją w mocy). Najczęstsze mogą być sytuacje, w których uwzględnione będą odwołania jednego lub kilku uczestników postępowania i jednocześnie nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do innych, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, pub. ONSA 1999/4/119, a także w wyrokach z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. II OSK 514/05 i z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1109/07, publ.www.nsa.gov.pl). Błędnie zatem skarżący kasacyjnie organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie art.134 k.p.a. w odniesieniu do odwołań E. Ł. oraz A. S. w formie postanowienia, czego następstwem było nieprawidłowe uznanie, że nie mógł w przedmiocie tych odwołań orzec w formie decyzji na podstawie art.138 §1 pkt 3 k.p.a. Nie do przyjęcia jest zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja organu, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny pośpieszył się z rozstrzygnięciem w sprawie A.F. zamiast poczekać na prawomocne rozstrzygnięcie prawidłowości postanowień wydanych w sprawie E. Ł. i A. S.." Tego rodzaju pozaprawne stwierdzenie jest chybione również z tego powodu, że odrębnie wydawane rozstrzygnięcia podlegają też odrębnemu procedowaniu, mogłaby więc wystąpić taka sytuacja, że Sąd rozpoznałby skargę A. F. poprzez jej oddalenie nie rozpoznawszy na jednym posiedzeniu skarg E. Ł. oraz A. S. (z różnych względów np. związanych z doręczeniem, uzupełnianiem braków itp.). Sąd pierwszej instancji może stosować środki procesowe w ramach określonej przepisami procedury (p.p.s.a.), nie zaś oczekiwać na prawomocność wydanych w tej samej sprawie odrębnych rozstrzygnięć, które powinny być wydane w jednej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem przypisanych mu w skardze kasacyjnej uchybień, lecz orzekł prawidłowo, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpujący wywód prawny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. [pic]