I SA/Wa 1695/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg D. Sp. z o. o. w P. oraz Miasta P na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. I. Stan sprawy 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. oraz D. Sp. z o.o. z siedzibą w P o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Ż. jak działka nr [...]- została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części dotyczącej nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewid. Ż. jak działki nr [...] - stwierdzającą nieważność ww. decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewid. Ż. jako działka nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z zebranej dokumentacji wynika, iż objęta kwestionowaną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r., nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Ż., jako działka nr [...], wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa F. w P. Dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotne znaczenie mają skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej nieważność: (1) orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa PN. D. w P. - w zakresie F. w P. - w zakresie F., (2) orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1975 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa F. w P. z dnia [...] lutego 1950 r. Decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2007 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2307/07, oddalił skargę Miasta P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2009 r. I OSK 1139/08 oddalił skargę kasacyjną Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skoro na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. została stwierdzona nieważność orzeczeń na podstawie których Państwo przejęło na własność F. w P, a stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutki ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, to oznacza, że decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie, jak stwierdził organ, nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzja komunalizacyjna została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, co oznacza, że skomunalizowano mienie niebędące mieniem ogólnonarodowym, a zatem decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa - stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności (wyrok WSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 799/08). Zdaniem organu, kompetencje organów administracji nie pozwalają na rozwiązywanie czy unieważnianie aktów notarialnych (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r. IV SA 1395/97). Oznacza to, że przeniesienie przez Miasto P. na rzecz S. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, a zatem nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym w tym zakresie, jaki dotyczy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. Spółka z o.o. w P.; zarzucając naruszenie art. art. 156 § 2 kpa poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustanowienie na rzecz S. w P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., działka nr [...] wywołało nieodwracalny skutek prawny - - wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w zaskarżonej części. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło również Miasto P.; zarzucając naruszenie: (1) art. 7, 77 § 1, 127 § 3 i art. 156 § 2 kpa, (2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Ż. jak działka nr [...] - została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części dotyczącej nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewid. Ż. jak działki nr [...] - stwierdzającą nieważność ww. decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym; organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. 4. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r. zostało wszczęte na wniosek D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową, a zatem w sytuacji, gdy mienie takie w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, to decyzja potwierdzająca przejście własności tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty sprzeczna jest z normą prawną zawartą w tym przepisie. Prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził zatem, że dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotne znaczenie mają skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej nieważność (1) orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. D. w P. - w zakresie F., oraz (2) orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1975 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa F.. w P. z dnia [...] lutego 1950 r. Skoro decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzono nieważność orzeczeń, na podstawie których Państwo przejęło na własność F. w P., a stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutki ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, to słusznie organ uznał, że decyzja komunalizacyjna została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał więc, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r. stwierdzająca nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...] - została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, co oznacza, że skomunalizowano mienie niebędące mieniem ogólnonarodowym, a zatem decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające, co w konsekwencji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa - stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Miał również rację organ twierdząc, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia, tzw. organ nadzorczy, ma na celu dokonanie oceny ważności decyzji na podstawie dowodów i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania; ponadto, w postępowaniu nieważnościowym, organ administracji ma obowiązek nie tylko ustalić, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Słusznie organ uznał, że przeniesienie przez Miasto P. na rzecz S. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym w tym zakresie, jaki dotyczy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. 5. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.