II SA/Bk 35/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. J. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2013 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej E. J. M. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skarżąca E. J. M. zgłosiła w organie architektoniczno – budowlanym w dniu 21.08.2013r. zamiar wymiany pokrycia dachowego oraz ocieplenia i oszalowania ścian zewnętrznych domu położonego na stanowiącej jej własność nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy M. [...] w B. Decyzją z dnia [...].09.2013r. Prezydenta Miasta B. powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że północno – wschodni fragment działki o numerze geodezyjnym [...] wraz z częścią budynku mieszkalnego znajduje się na obszarze miasta, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. (rejon ulicy K. S. W. i M. K.) uchwalony uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej B. z dnia [...].04.2011r. Przez działkę stanowiącą teren inwestycji przebiega granica ww. planu, w związku z czym część nieruchomości, w tym również budynku mieszkalnego, stanowiącego przedmiot zgłoszenia, znalazła się na terenie oznaczonym w planie symbolem 5 KDZ – w ulicy K. Teren ten zgodnie z ustaleniami par. 24 planu przeznaczony jest pod lokalizację ulicy zbiorczej o szerokości w liniach rozgraniczających 40 metrów do 43 metrów z jezdnią 2x2 pasy ruchu. W par. 36 planu ustalono, że jeżeli istniejące zagospodarowanie terenu jest niezgodne z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenów zgodnie ze stanem istniejącym do czasu realizacji ustaleń planu. W związku z tym, że aktualne zagospodarowanie działki o numerze [...] jest niezgodne z ustalonym w planie przeznaczeniem pod drogę zbiorczą, dopuszczalne jest dalsze użytkowanie budynku bez możliwości dokonywania jego rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, ocieplenia i remontu budynku tj. bez wykonywania robót zmierzających do zmiany lub poprawiania warunków użytkowych budynku. Dopuszczalne jest jedynie wykonywanie bieżącej konserwacji budynku, niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłaszania zamiaru dokonania konserwacji. W odwołaniu od tej decyzji E. J. M. zarzuciła organowi naruszenie art. 7 K.p.a., 8 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podniosła, że brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu dla tej części budynku mieszkalnego, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego części osiedla P. Stwierdziła nadto, że ocieplenie budynku i zmiana pokrycia dachowego stanowi zwykłą czynność związaną z użytkowaniem budynku, która ma służyć polepszeniu warunków mieszkaniowych. Planowane prace budowlane nie stoją w sprzeczności z ustaleniami planu. Do odwołania strona dołączyła pismo Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z [...].01.2013r. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Wojewoda P. decyzją z dnia [...].11.2013r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ powtórzył ustalenia organu I instancji, że na części działki inwestycyjnej (w północno – wschodnim fragmencie działki) obowiązuje Uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...].04.2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. – rejon ul. K. S. W. i M. K., przeznaczająca tę część działki pod ulicę zbiorczą – K. Zgodnie z planem tereny o innym zagospodarowaniu niż przeznaczenie w planie mogą być użytkowane zgodnie ze stanem istniejącym do czasu realizacji ustaleń planu. W świetle par. 36 planu nie jest dopuszczalne wykonanie remontu i ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego odwołującej się gdyż zmieni to istniejący stan użytkowanego terenu. Wojewoda dodał, że okoliczność, że część działki i budynku znajduje się poza granicami planu, nie zmienia oceny sprawy, ponieważ na tej części będzie musiała mieć przebieg dalsza część drogi o symbolu 5 KD-Z, co potwierdza rysunek planu obejmujący także teren przyległy do obszaru objętego granicami planu. Organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przyległego do obszaru objętego planem uchwalonym w kwietniu 2011r., jest w opracowaniu a jego uchwalenie ma nastąpić do końca 2013r. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego E. J. M. zarzuciła decyzjom organów obu instancji: - naruszenie art. 6 K.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia w oderwaniu od przepisów prawa, - naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej oraz odstąpienie od zastosowania przesłanki słusznego interesu obywateli przy ocenie sprawy, - naruszenie art. 9 i 11 K.p.a. polegające na odstąpieniu od ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, - naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, ze oszalowanie ścian i wymian pokrycia dachowego wymagają zgłoszenia i możliwe jest wniesienie sprzeciwu, - naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis znajduje zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, - naruszenie par. 36 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąc wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zarzuty podniesione przez skarżącą, poza jednym, okazały się trafne. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej błędnego zakwalifikowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem do takich, które takiego zgłoszenia wymagają a w konsekwencji naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu powyższego wynika bowiem wprost, że zgłoszeniu podlega zamiar wykonania robót budowlanych, o których mowa, między innymi, w art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane tj. polegających na remoncie, innego niż wpisany do rejestru zabytków, obiektu budowlanego oraz na ociepleniu ścian budynków o wysokości do 12 metrów. Zgłoszenie złożone przez skarżącą dotyczyło robót polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz ociepleniu i oszalowaniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ulicy M. [...] w B. Zakres robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu niewątpliwie mieścił się w definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W świetle ustawowej definicji powyższego pojęcia, remontem jest odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, niestanowiące bieżącej konserwacji z dopuszczalnością zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wymiana pokrycia dachowego oraz ocieplenie i oszalowanie ścian zewnętrznych budynku przekracza zakres bieżącej konserwacji obiektu, gdyż ta nie wiąże się z wymianą elewacji ścian i pokrycia dachu a z zachowaniem dotychczasowego pokrycia ścian i dachu tj. z zakonserwowaniem już istniejących elementów zewnętrznych budynku. Zresztą sam fakt dokonanego zgłoszenia wskazuje na świadomość skarżącej podlegania robót remontowych jej budynku uproszczonej procedurze reglamentacji robót budowlanych. Przed oceną zaskarżonej decyzji w kontekście pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że na etapie postępowania sądowego poczynił własne ustalenia stanu faktyczno – prawnego sprawy, uzupełniające ustalenia dokonane przez organ, co do których to ustaleń Sąd nie miał pełnej wiedzy w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedłożonych przez organ. Dołączone do akt administracyjnych fragmenty map geodezyjnych z wrysowanym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. (rejon ul. K. S. W. i M. K.), pomijały bowiem najistotniejszy dla sprawy fragment mapy z nieruchomością skarżącej i naniesioną granicą ustaleń planu oraz nie zawierały informacji o losach procedury planistycznej zapoczątkowanej uchwałą intencyjną z dnia [...].04.2011r. Nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla dalszej części osiedla P. w B. (rejon ulic M. K. oraz B. M. C.). Sąd poprzez wgląd na stronę internetową Urzędu Miejskiego w B. (http: www.bialystok.pl) do zakładki zagospodarowanie przestrzenne – plany i uchwały intencyjne, poczynił ustalenia następujące: - do dnia orzekania nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. (rejon ulic M. K. oraz B. M. C.) objęty uchwałą intencyjną Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...].04.2011r., figurującą w wykazie uchwał intencyjnych pod pozycją 35. - granica obszaru ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. (rejon ul. K. S. W. i M. K.), zaewidencjonowanego w wykazie uchwalonych planów pod pozycją 101, przecina nieruchomość skarżącej o numerze geodezyjnym [...], przebiegając poprzez budynek mieszkalny zlokalizowany na tej działce a linia graniczna planu przecina budynek wzdłuż, mniej więcej w połowie szerokości ściany szczytowej. O treści powyższych ustaleń Sądu strony zostały poinformowane na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku (dowód: protokół rozprawy k. 21 akt sądowych). Dokonując oceny prawnej sprzeciwu wyrażonego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w opisanych wyżej okolicznościach sprawy wobec zgłoszonego zamiaru remontu budynku mieszkalnego, do którego częściowo jedynie odnosić się mogły wiążące ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wyraża następujące stanowisko. Wynikający z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z powodu naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być wniesiony w przypadkach jednoznacznej sprzeczności zamierzonych robót budowlanych z treścią ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia 18.04.2011r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. – rejon ul. K. S. W. i M. K., przeznacza jedynie część nieruchomości skarżącej i część jej budynku mieszkalnego (mniej więcej w połowie) pod realizację przedłużenia ulicy K. Już z tych przyczyn, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których treść mogłaby stanąć na przeszkodzie realizacji zamierzeń inwestycyjnych właścicieli nieruchomości, sprzecznych z ustaleniami planu, w kontrolowanym przypadku odnoszą się wyłącznie do części nieruchomości i budynku skarżącej, sprzeciw wobec zgłoszenia remontu budynku formalnie nie mógł być wyrażony w odniesieniu do całości zgłoszonych robót budowlanych a jedynie w odniesieniu do tych robót remontowych, które obejmowały te części dachu i ścian budynku, które położeniem mieściły się w granicach obszaru ustaleń planu. Powołanie się na zamiar kontynuacji przeznaczenia pozostałej części nieruchomości skarżącej również pod przedłużenie ulicy K., jako na przeszkodę dla zamiaru remontu całości budynku, ewidentnie naruszyło art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis obejmuje bowiem przypadki naruszenia zamiarem realizacji robót budowlanych, ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a nie zamiarów planistycznych wyrażonych przed uchwaleniem planu, chociażby weszły one w fazę procedury planistycznej. Póki plan zagospodarowania przestrzennego nie zostanie uchwalony i jako akt prawa miejscowego ogłoszony, normatywnie nie stanowi źródła prawa, a w konsekwencji w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zamierzenia planistyczne, nieznajdujące odzwierciedlenia w obowiązującym planie, nie mogą stanowić podstawy wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych. Niezależnie od zaistnienia opisanej wyżej formalnej przeszkody do wyrażenia z powołaniem się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciwu wobec całości zgłoszonego zamiaru remontu budynku mieszkalnego skarżącej, Sąd jest zdania, że zapisy obowiązującego dla części nieruchomości skarżącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. – rejon ul. K. S. W. i M. K., nie pozwalały na uznanie, że zakres zgłoszenia naruszył ustalenia planu. Z treści par. 36 planu, w którego brzmieniu organy obu instancji dopatrzyły się kolizji z charakterem zgłoszonych robót budowlanych, wynika, że jeżeli istniejące zagospodarowanie terenu jest niezgodne z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenów zgodnie ze stanem istniejącym do czasu realizacji ustaleń planu. Niewątpliwie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na nieruchomości skarżącej jest niezgodna z przeznaczeniem nieruchomości pod realizację drogi – ulicy K., ale nie można, wbrew stanowisku organów, uznać, że roboty remontowe przewidziane zgłoszeniem doprowadzą do zmiany użytkowania terenu działki zgodnego z istniejącym stanem zagospodarowania, które to użytkowanie do czasu realizacji ustaleń planu może być kontynuowane. Istniejące zagospodarowanie danego terenu wyraża rysunek mapy ze zinwentaryzowanymi zabudowaniami. Roboty remontowe polegające na wymianie pokrycia dachu oraz ociepleniu i oszalowaniu części ścian budynku mieszkalnego, nie zmienią zagospodarowania terenu pozostawiając w niezmienionym kształcie usytuowanie i zasadniczy obrys zabudowy ani nie doprowadzą do innego niż dotychczasowy sposobu użytkowania terenu. Przytoczony wyżej przepis par. 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. – rejon ul. K. S. W. i M. K. należy interpretować w nawiązaniu do treści art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem par. 36 planu stanowi "przeniesienie" do treści planu zagwarantowanego ustawą planistyczną uprawnienia właściciela nieruchomości do podejmowania do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego, wszelkich czynności, działań i robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystania terenu. Z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że tereny, których przeznaczenie plan zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. – rejon ul. K. S. W. i M. K., nie określono innego niż dotychczasowy sposób użytkowania, zagospodarowania terenów przeznaczonych na inne cele do czasu realizacji ustaleń planu. Nie jest też znany termin przystąpienia przez Miasto B. do budowy przedłużenia ulicy K. Z twierdzeń skarżącej wynika, że o planach "poprowadzenia" przedłużenia ulicy K. przez jej nieruchomość słyszy już od wielu lat. Do czasu rozpoczęcia realizacji inwestycji drogowej, skarżąca ma zatem prawo użytkować budynek mieszkalny zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Oznacza to również uprawnienie do przeprowadzania robót budowlanych polegających na remoncie budynku, z którym nie wiąże się zmiana istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Interpretacji przepisu par. 36 ww. planu należy także dokonywać z uwzględnieniem wynikającego z ustawy Prawo budowlane obowiązku właściciela obiektu budowlanego, jego utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z przepisów art. 5 ust. 2 i art. 61 ustawy Prawo budowlane wynika obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 – 7 art. 5 prawa budowlanego, w tym między innymi z wymaganiami bezpieczeństwa użytkowania i możliwościami utrzymania właściwego stanu technicznego. Roboty remontowe obiektu budowlanego służą wypełnieniu ustawowego obowiązku właściciela obiektu utrzymywania go należytym stanie techniczno – użytkowym. Podkreślić należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraziło dalej idące stanowisko opowiadając się za dopuszczalnością realizacji przez właściciela nieruchomości przeznaczonej w planie na inwestycje publiczne, których data rozpoczęcia nie została określona, nie tylko robót remontowych istniejących budynków, ale także ich przebudowy, rozbudowy i modernizacji o ile w wyniku tych robót nie dojdzie do zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości (vide: między innymi wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8.02.2013r. sygn. II SA/Po 1006/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując wniesiony sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru remontu budynku mieszkalnego naruszył przepisy prawa materialnego: art. 30 ust. 6 pkt 2 Ustawy prawo budowlane, art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz par. 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. – rejon ul. K. S. W. i M. K. Naruszenie było następstwem niewłaściwej interpretacji ww. przepisów, dokonanej w oderwaniu od systemowego powiązania norm prawnych. W konsekwencji tak przeprowadzonego postępowania doszło do zarzucanego skargą naruszenia zasad procedury administracyjnej, w tym załatwienia sprawy w sposób godzący interes społeczny ze słusznym interesem obywatela. W kontekście zaś uzyskanej przez skarżącą jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia, informacji Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B., że sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego byłyby jednie roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, wyrażonym sprzeciwem organ zachwiał zaufaniem strony do władzy publicznej, co trafnie zostało odebrane jako naruszenie art. 8 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).