II GSK 1922/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Anna Robotowska Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3343/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Spółki z o.o. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Przewodniczący KRRiT, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] listopada 2005 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]", decyzją z dnia [...] maja 2013 r. udzielił skarżącej spółce koncesji na kolejny okres, ustalając opłatę za jej udzielenie w wysokości 10.000 zł. Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia pkt. III decyzji oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy poprzez określenie, że opłata za udzielenie koncesji wynosi 616 zł. Rozpoznając ponownie sprawę Przewodniczący KRRiT zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną uznał za trafne stanowisko organu, że udzielenie koncesji na kolejny okres nie następuje ex lege albowiem organ jest zobowiązany na podstawie art. 35a ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.; dalej: u.r.t. albo ustawa o radiofonii i telewizji) do zbadania przesłanek wskazanych w art. 38 ust. 1 i 2 u.r.t., a wystąpienie którejkolwiek z nich powoduje lub może spowodować, iż koncesja nie zostaje udzielona. Z tego też względu przyznanie koncesji na kolejny okres nie jest uzależnione tylko i wyłącznie od spełnienia warunków formalnych składanego wniosku, ale organ zobowiązany jest również do jego merytorycznego przeanalizowania. Prawidłowym jest więc, zdaniem Sądu, stanowisko organu, iż skarżąca nie dysponowała ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną. Sąd podzielił stanowisko organu, że opłata za udzielenie koncesji została ustalona prawidłowo i zasadnym było naliczenie jej wysokości na podstawie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów ustawy o radiofonii i telewizji. W ocenie Sądu do tego rodzaju opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.; dalej: ustawa o opłacie skarbowej). Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 9/09 Sąd zauważył, że w wypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu, o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej – za udzielenie lub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej u.s.d.g.) pobierana jest opłata skarbowa. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, iż działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. W ocenie Sądu nie jest zasadny także zarzut niezastosowania w sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tworzącego fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonych terminów, zarówno wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak i terminu z art. 11 ust. 7 u.s.d.g. Jak wynika bowiem z art. 40b u.r.t. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Zatem przepisy tej ustawy znalazły ograniczone, bo ściśle określono ich zastosowanie w ramach regulacji jakie zawiera ustawa o radiofonii i telewizji. Ponadto w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. wymaga uzyskania koncesji działalność w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych (...). Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., zgodnie z którym działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniosła T. Sp. z o.o. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.: - art. 40b u.r.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza stosowanie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowaniu przed Przewodniczącym KRRiT wyłącznie do Rozdziału 5 u.s.d.g., podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i systemowa (wewnętrzna w ramach u.r.t i u.s.d.g. oraz zewnętrzna) nie dają podstaw do takiego wniosku — a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.; - art. 35a ust 2 u.r.t. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 38 ust. 1 i 2 u.r.t., które uzasadniałyby cofnięcie koncesji, Spółce nie przysługiwała ekspektatywa maksymalnie ukształtowana dotycząca wydania przez organ decyzji o udzieleniu koncesji na kolejny okres, podczas gdy przepisy ustawy nie przewidują innych podstaw odmowy wydania decyzji o udzieleniu koncesji na kolejny okres; - art. 1 ust 1 pkt. 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 44 podpunktu 1) części III Załącznika do tej ustawy oraz art. 62 u.s.d.g. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w stanie prawnym ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, przepisy te stanowiły podstawę do naliczenia opłaty skarbowej za udzielenie lub zmianę koncesji w wysokości 616 zł; - art. 40 u.r.t w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną uiszczania opłat koncesyjnych, podczas gdy w okresie od 3 sierpnia 2012 r. do 20 listopada 2012 r. nie było zgodnej z prawem podstawy prawnej do pobierania tych opłat — a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; - art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku bezpośredniego zastosowania skutkującego uwzględnieniem skargi w sytuacji, gdy sposób prowadzenia postępowania przez Przewodniczącego KRRiT doprowadził do naruszenia chronionego przez te przepisy prawa własności Spółki. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 i art 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) nieważności zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT, a to z tego względu, że przed wydaniem skarżonej decyzji istniała już wcześniejsza decyzja ostateczna wydana w trybie wynikającym z art. 11 ust 9 u.s.d.g.; - 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania przed Przewodniczącym KRRiT doszło do przewlekłości postępowania naruszającej art. 35 oraz art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a., które to przewlekłe działanie miało wpływ na wynik sprawy, jego skutkiem było bowiem wydanie decyzji w innym stanie prawnym, mniej korzystnym dla skarżącej niż w sytuacji, gdyby do takiego przewlekłego działania organu nie doszło i decyzja zostałaby wydana w terminie wynikającym z art. 35 § 1 - 3 k.p.a.; - 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzja I i II instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko skarżącej Spółki wyrażone w podstawach kasacyjnych sprowadza się w zasadzie do dwóch zagadnień prawnych. Po pierwsze możliwości zastosowania w sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a po drugie zarzutu przewlekłego działania organu, co doprowadziło do wydania decyzji, w mniej korzystnym, zdaniem Spółki, stanie prawnym. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn poniżej wskazanych, nie podziela poglądu, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ma zastosowanie w sprawach regulowanych przepisami ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. W tym miejscu już należy wskazać, że pojęcie nadrzędnego interesu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniu usług), do definicji której odsyła art. 5 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tak więc nadrzędny interes publiczny, o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. to interes zdefiniowany w ustawie o świadczeniu usług. Nie jest kwestionowane, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Oznacza to, że w przypadku braku wyraźnego rozstrzygnięcia przez organ sprawy w ściśle określonym terminie, przyjmuje się fikcję, że sprawa ta została załatwiona – rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem i wywołuje skutki tożsame jak w sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie (por. powyższy wyrok NSA oraz wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1168/12, 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1946/13; M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja z 2010 r., z. 4, s. 89). Artykuł 11 u.s.d.g. uzyskał nowe brzmienie, w tym został dodany ust. 9, na mocy art. 46 pkt 7 ustawy o świadczeniu usług. Podkreślenia wymaga, że ustawa o świadczeniu usług wyłącza jej stosowanie w stosunku do usług, o których mowa w ustawie o radiofonii i telewizji. Stanowi o tym jej art.3 ust.1 pkt 6. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniu usług (druk sejmowy nr VI.2590) "projekt ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma na celu wdrożenie przepisów dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. L 376 z 27.12.2006, str. 36; dalej: dyrektywa o usługach), do polskiego porządku prawnego. Dyrektywa o usługach reguluje podejmowanie i wykonywanie działalności usługowej, w rozumieniu art. 50 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - zwanego dalej TWE, zarówno w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, gwarantowanej na podstawie art. 43 TWE jak i swobody świadczenia usług, o której mowa w art. 49 TWE.(...) Dyrektywa o usługach ustanawia ogólne ramy prawne dla podejmowania i wykonywania działalności usługowej, które przyczynią się do harmonizacji ustawodawstwa dotyczącego działalności usługowej, na obszarze państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw EOG - Europejskiego Obszaru Gospodarczego.(...) Przedmiotowy projekt stanowi transpozycję przepisów dyrektywy do polskiego porządku prawnego. Zawiera on propozycje przepisów, które będą regulowały świadczenie usług oraz zasady współpracy pomiędzy właściwymi organami z państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw EOG. Z uwagi na fakt, iż postanowienia dyrektywy odnoszą się również do swobody przedsiębiorczości, konieczne jest także wprowadzenie zmian do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (...), jak również do innych ustaw regulujących podejmowanie i wykonywanie poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej. W związku z powyższym regulacja projektu ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będą aktami prawa komplementarnymi względem siebie." Należy przy tym zauważyć, że nadanie nowego brzmienia art. 11 u.s.d.g. miało spowodować wdrożenie art. 13 dyrektywy o usługach – Procedury udzielania zezwoleń, który w pkt 3 stanowi, że procedury i formalności związane z udzielaniem zezwoleń zapewniają, że wnioski zostaną rozpatrzone możliwie najszybciej, a w każdym razie w rozsądnym terminie, który jest ustalany i podawany z wyprzedzeniem do wiadomości publicznej (...), natomiast w pkt 4, że w przypadku nieotrzymania odpowiedzi w terminie ustalonym lub przedłużonym zgodnie z ust. 3, uznaje się, że zezwolenie zostało udzielone. Odmienne postanowienia, mogą być stosowane, gdy jest to uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, w tym uzasadnionym interesem stron trzecich. Według bowiem uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach (druk sejmowy VI.2590) realizację celów dyrektywy, w tym jej art. 13 zapewniać miały m.in. rozwiązania dotyczące uproszczeń proceduralnych w zakresie reglamentacji, jak: instytucja dorozumianej zgody, obowiązek potwierdzenia przyjęcia wniosku przez organ administracji publicznej, jednokrotne przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku. Należy jednak zauważyć, że dyrektywa o usługach wyłącza ze swojego stosowania 13 obszarów. W odniesieniu do usług rozpowszechniania radiowego z mocy art. 2 pkt 2 lit. g) dyrektywy o usługach akt ten nie ma zastosowania do działalności w zakresie usług audiowizualnych, w tym usług kinematograficznych, niezależnie od sposobu ich produkcji, dystrybucji i transmisji, a także rozpowszechniania radiowego. Z powyższych uregulowań wynika, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie mógł mieć zastosowania w sprawie dotyczącej usług w zakresie rozpowszechniania programu telewizyjnego. Przesądza o tym zarówno przepis dyrektywy o usługach jak i przepis prawa krajowego – ustawy o świadczeniu usług. Ponadto należy zauważyć, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 1 u.s.d.g. wskazuje, że akt ten reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, z mocy art. 6 ust. 1 u.s.d.g. Przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, o ile ustawy nie uzależniają podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej od obowiązku uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji albo zezwolenia, o którym mowa w art. 75 (art. 14 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.s.d.g.). W przypadku natomiast wykonywania działalności w zakresie rozpowszechniania programu telewizyjnego konieczne jest uzyskanie koncesji. Zgodnie z art. 47 ust. 2 u.s.d.g. udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu w stosunku do wniosku następuje w drodze decyzji. Przepisy art. 46 i 47 u.s.d.g znajdują się w Rozdziale 4 u.s.d.g. - Koncesje oraz regulowana działalność gospodarcza, obejmującym art. 46 – 76. Natomiast art. 11 u.s.d.g. znajduje się w Rozdziale 1 u.s.d.g – Przepisy ogólne. Doznaje ten przepis ograniczenia bądź wyłączenia w stosowaniu, jeżeli z innych przepisów u.s.d.g. tak wynika, w myśl zasady: lex specialis derogat legi generali. Dlatego w omawianym obszarze nie było potrzeby wprowadzania odrębnych uregulowań odnośnie wyłączenia stosowania art. 11 u.s.d.g. (w całości czy poszczególnych ustępów, zwłaszcza ust. 9). Potwierdza to także, jak już wyżej wskazano, cel wprowadzenia omawianego przepisu - wdrożenie dyrektywy o usługach, która wyraźnie wyłącza z zakresu swej regulacji sprawy związane ze świadczeniem usługi w zakresie rozpowszechniania programu telewizyjnego. Z podanych wyżej powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do drugiej spornej kwestii wskazać należy, że zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego nie mógł odnieść skutku. Należy zauważyć, że skarżąca miała do dyspozycji szereg środków prawnych, które służą do zakwestionowania prawidłowości działania organu w sytuacji, gdy strona uważa, że postępowanie prowadzone jest przewlekle lub organ pozostaje w bezczynności. Strona skarżąca mogła skorzystać np. z instytucji przewidzianej w art. 37 k.p.a., bądź też ze skierowanej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie skorzystała z żadnego z tych trybów przed wydaniem decyzji, a zatem zarzuty te po wydaniu decyzji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest okolicznością istotną dla oceny zgodności z prawem zapadłej w tymże postępowaniu decyzji je kończącej. Skarżąca złożyła jedynie wniosek "o doręczenie decyzji o udzieleniu koncesji na kolejny okres", wydanej w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a następnie wezwała do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie. Jak już wyżej zostało wyjaśnione art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie miał w sprawie zastosowania. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej - wynika to wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (pkt 2.2.1). Trybunał stwierdził, że "w wypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (katalog dziedzin podlegających koncesjonowaniu zawarty jest w art. 46 ust. 1 u.s.d.g.) – o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej – za udzielenie lub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 u.s.d.g. pobierana jest opłata skarbowa (wysokość tej opłaty jest uregulowana w załączniku do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. Nr 225, poz. 1635, ze zm.). Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 u.r.t." Zatem organ prawidłowo określił wysokość opłaty na podstawie obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).