IV SA/Po 264/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. P.-N. i R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z (...) r. nr (...); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących E. P.-N. i R. N. kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 264/14 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy P., rozpoznając wniosek E. P.-N. i R. N. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki nr geod. (...) i działki nr geod. (...) ark. 1 położonych w obrębie G., gm. P. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z pięciu łącznych warunków jakie przewiduje art. 61 ust. 1 Ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p dla pozytywnego rozpoznania wniosku, określonego w pkt 1 przytoczonego artykułu jako zasada dobrego sąsiedztwa. Organ przytaczając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) - § 3, 4 stwierdził, że w wyznaczonym minimalnym obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa, lokowana po tej samej stronie drogi co wnioskowana działka, a nadto nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy, gdyż istniejąca linia zabudowy znajduje się po przeciwnej stronie drogi, ponadto w znacznej odległości. Zdaniem organu "lokalizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wnioskowanym obszarze stanowić będzie dysonans funkcjonalny, zburzy harmonijną całość, naruszy wykształcone relacje środowiskowe, a tym samym naruszy ład przestrzenny". Odwołanie od decyzji złożyli E. P.- N. i R. N. w którym zarzucono zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: - niezgodne z zasadami wyznaczenie obszaru analizowanego - zawężenie obszaru analizowanego tylko do działek znajdujących się po tej samej stronie drogi 2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez przyjęcie iż nie ma działki dostępnej z tej samej drogi zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy 3) naruszenie art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa odwołującym do zagospodarowania terenu 4) naruszenie przepisów 7 i 8 K.P.A. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) r. o nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i drugą decyzją z tej samej daty i o tym samym numerze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Obie decyzje posiadają takie samo uzasadnienie. Organ odwoławczy wskazał, iż dostrzegł pewne wadliwości procedowania przez organ I instancji (brak wezwania inwestorów do przedłożenia map odpowiadających przepisom art.52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., przeprowadzenie analizy urbanistycznej oraz uczynienie załącznikiem do decyzji nieprawidłowej mapy, brak wezwania inwestorów do przedłożenia załącznika graficznego planowanej inwestycji) uznał jednak, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na niespełnienie przez planowaną inwestycję wszystkich przesłanek z art. 61 ust.1 u.p.z.p. Na skutek wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) r. nr (...) stwierdziło nieważność decyzji SKO z (...) r. o nr (...), w której uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy nieważnościowej, decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymano w mocy decyzję z(...) r. nr (...). Należy podkreślić, że decyzję z dnia (...) r. nr (...) o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z (...) r. nr (...) r. doręczono prawidłowo pełnomocnikowi skarżących (...)r. (patrz dowód doręczenia w aktach administracyjnych). Skargę na decyzję złożyli E. P.-N. oraz R. N. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów wykonawczych - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie iż burmistrz Miasta i Gminy P. w decyzji z dnia (...) r. w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany, podczas gdy obszar analizowany został wyznaczony w sposób błędny, niezgodny z zasadami wynikającymi z w/w Rozporządzenia; 2. naruszenie przepisów wykonawczych - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie iż wyznaczenie przez Burmistrza Miasta i Gminy P. minimalnego obszaru analizowanego, było dokonane w sposób prawidłowy; 3. naruszenie przepisów wykonawczych - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie iż ograniczenie przez Burmistrza Miasta i Gminy P. analizy do działek znajdujących się po tej samej stronic drogi zostało dokonane w sposób prawidłowy, zgodnie z w/w przepisem rozporządzenia; 4. naruszenie przepisów wykonawczych - § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie iż uczynienie załącznikiem do decyzji nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy P. (nr sprawy (...)) nieprawidłowej mapy nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki nr (...), (...) oraz (...) będące działkami sąsiednimi, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ograniczenie skarżącemu prawa do zagospodarowania należącego do niej terenu, pomimo iż spełnione zostały wszystkie warunki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze złożonym przez niego wspólnie z żoną w dniu (...) r. wnioskiem, wynikające z w/w ustawy; 7. naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz orzeczenie przez organ w sposób dowolny, a także nieodniesienie się przez organ, który wydal decyzję do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego; 8. naruszenie przepisów postępowania - art. 8 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez działanie organu, który wydał skarżoną decyzję w sposób, który narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; 9. naruszenie przepisów postępowania art. 77 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W związku ze wskazanymi naruszeniami na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnosili o uchylenie skarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i zasadnie odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art.61 ust.1 u.p.z.p. Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art.6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W-wie z dnia 20 marca 2012r. sygn.. II OSK 10/11). W orzecznictwie wskazuje się, iż wystarczającymi jest aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust.6 u.p.z.p. zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określania w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.20013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164 poz. 1588) dalej rozporządzenie i w § 3 ust. 2 stanowi o tym jak ma być oznaczony obszar analizowany, przy czym to wyznaczenie musi się odbyć na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Taka sama mapa ma być także zastosowana przy ustalaniu obszaru analizowanego, a w tym wyznaczenia granic tego obszaru. Tenże sam przepis (§ 3 ust. 2) określa sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Mają one być wyznaczone "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów. W przypadku wyznaczenia linii zabudowy o czym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia , stosując prawidłową wykładnię rozporządzenia wykonawczego i mając na uwadze iż podstawowym aktem regulującym materię wiążąca się z zapewnieniem ładu przestrzennego jest ustawa planistyczna – należy pamiętać, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy jak: "obowiązująca", "nieprzekraczalnej" czy też "w głębi zabudowy". Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że nie tylko decyzja organu drugoinstancyjnego ale i decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Otóż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej nie została sporządzona na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Organ określając granice obszaru analizowanego w części tekstowej nie podaje jaka jest szerokość frontu działki, co uniemożliwia kontrolę przeprowadzonej analizy, a sama decyzja zawiera wnioski sprzeczne z doktryną i orzecznictwem. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej) wskazuje, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. II OSK 496/10). Z przedłożonej przez skarżących do akt administracyjnych analizy sporządzonej na ich wniosek przez uprawnioną osobę wynika, że nawet w minimalnym obszarze analizowanym stanowiącym trzykrotną szerokość frontu działki znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednakże organ odmawia tej zabudowie przymiotu działki sąsiedniej, a na sporządzonej analizie graficznej stanowiącej załącznik do decyzji działek tych nie zaznaczono. Jak już wskazano wyżej pojęcie działki sąsiedniej nie może ograniczać się do pojęcia działki przyległej do działki inwestorów, a błędem jest ograniczenie analizowanego terenu z wyłączeniem terenów położonych po stronie zachodniej działki. Natomiast z treści decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że organy przyjęły automatycznie prymat ładu przestrzennego nad prawem własności. Taki automatyzm i przyjęcie za zasadę ":jednorodnego zagospodarowania terenu" jest niedopuszczalny w świetle zasady swobody gospodarowania terenu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Również wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy, a prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Tak wadliwie skonstruowaną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy organ odwoławczy stwierdzając, że ewentualne uchybienia organu pierwszoinstancyjnego nie mają wpływu na istotę sprawy. Poglądu tego nie sposób podzielić z uwagi na wskazane wyżej uchybienia. Z tych też powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 20012 poz. 270) należało uchylić zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 135 P.p.s.a. również decyzję I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z 17.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności art. 61, art. 52 ust. 2 pkt 1 z poszanowaniem zasad wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wyznaczyć prawidłowo obszar analizowany i skontrolować warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przy rozstrzyganiu sprawy organ winien mieć na uwadze zarówno poglądy doktryny jak i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie spraw w których były kontrolowane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze wskazaniem, że stawianie nie przewidzianych przepisami wyżej przytoczonej ustawy i rozporządzenia ograniczeń narusza również zasady ogólne K.P.A w szczególności wyrażone w art. 6,7,8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.