II SAB/Wa 204/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S.Z. na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2011 r. 1. zobowiązuje Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku S.Z. z dnia [...]września 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz S.Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 23 września 2011 r. S. Z. (dalej jako skarżący) wezwał [...] S.A. z siedzibą w [...], do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę ze wskazanych we wniosku nieruchomości rolnych składających się z działek o numerach ewidencyjnych [...], położonych w [...], oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Wniósł również w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy na wskazanych działkach linii elektroenergetycznych. W pismach z [...] kwietnia 2012 r. oraz [...] lipca 2012 r. Spółka [...] S.A. odniosła się jedynie do kwestii roszczeń cywilnoprawnych dotyczących przedmiotowych nieruchomości, w związku z czym skarżący, pismem z 28 sierpnia 2012 r., ponowił swój wniosek o udostępnienie kserokopii ewentualnych decyzji lub pozwoleń, na podstawie których na wskazanych działkach została posadowiona infrastruktura elektroenergetyczna, lub ich oznaczenie w sposób, który umożliwi ich pozyskanie od organu będącego w posiadaniu żądanych dokumentów. W piśmie z [...] marca 2013 r. Spółka stwierdziła, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania do [...] S.A. w indywidualnych sprawach roszczeń właścicieli nieruchomości, przez które przechodzą linie elektroenergetyczne. Z tego względu zwróciła pismo skarżącego zatytułowane "skarga" z 29 stycznia 2013 r., zawierające wniosek o stwierdzenie bezczynności Spółki w zakresie udzielenia informacji. Podała również, że żądanie informacji obejmującej wydanie kserokopii i odpisów decyzji administracyjnych, nie jest sformułowane od strony zbiorczej (objętej interesem publicznym, uzasadniającym stosowane ustawy o dostępie do informacji publicznej), ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się przekazania informacji dotyczących postępowania administracyjnego uwieńczonego wydaniem decyzji w jego własnej sprawie. W tym zakresie, w ocenie spółki, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania, co w konsekwencji prowadzi do braku podstaw do stosowania przez Spółkę jakichkolwiek przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, zdaniem Spółki, przyjętym i utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. Natomiast samo powołanie się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może automatycznie skutkować zastosowaniem tej ustawy i sądową kontrolą działań Spółki. Spółka nie jest też uprawniona do wydawania żadnych odpisów decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Z. zarzucił [...] S.A z siedzibą w [...] bezczynność polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 23 września 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W związku z tym wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że argumentem przemawiającym za obowiązkiem stosowania przez spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowiący, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...], uprzednio działające pod firmą [...] S.A., wniosły o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie. W odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi Spółka podniosła, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że żądanie skarżącego w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od Spółki, w tym zakresie i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, ale do informacji w jej indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w zakresie art. 6 ustawy. W ocenie Spółki skarżący powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, ale realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Z tego względu odmowa udzielenia odpowiedzi na wniosek nastąpiła nie w formie decyzji, która ma zastosowanie wyłącznie do informacji publicznej, lecz w formie pisma informacyjnego. Takie pismo nie podlega zaś kognicji sądów administracyjnych, wynikającej z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że skarżący żąda informacji w indywidualnej sprawie, o czym przesądza okoliczność, iż żądanie wydania kserokopii decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji jedynie przy okazji wystąpienia z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności. Pismem z [...] czerwca 2013 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że informacje, o udostępnienie których wnosi skarżący, nie są informacją publiczną. W żądanych informacjach brak jest bowiem elementu publicznego. Spółka zaakcentowała, że żądane informacje zostaną wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych względem Spółki. W ocenie Spółki powinna mieć ona możliwość ochrony przed roszczeniem właścicieli nieruchomości. Nadto Spółka podniosła, że tylko dane związane z wykonywaniem przez nią obowiązków operatora systemu przesyłowego, stanowią informację publiczną. Nie każdy zatem dokument urzędowy będący w posiadaniu Spółki powinien być uznany za informację publiczną, a tylko taki, który dotyczy sprawy o charakterze publicznym, związanej z wykonywaniem zadań publicznych przez Spółkę. Spółka zaznaczyła przy tym, że skarżący powinien pozyskiwać żądane dokumenty od właściwych organów, które je wydały lub od odpowiednich archiwów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była odmowa udzielenia skarżącemu przez operatora energetycznego informacji publicznej w postaci odpowiedzi na wniosek zawarty w podaniu z 23 września 2011 r., następnie powtórzony w piśmie z 28 sierpnia 2012 r. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r, poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 43-44). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej jako "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższa definicja jest bardzo ogólna oraz nieprecyzyjna i z tego względu krytykowana w doktrynie jako definicja ignotum per ignotum. Jednakże zauważyć należy, że ustawodawca w przepisie art. 6 ust.1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu żądana przez skarżącego informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomościach, których jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku Spółki, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpił z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Wskazać jednakże należy, w odniesieniu do argumentów z pisma Spółki z [...] czerwca 2013 r., iż art. 5 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie w zakresie udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka ma zatem potencjalną możliwość zabezpieczenia jej prawnie usprawiedliwionych interesów, jednakże decydując się na odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ustawowo przewidziane ograniczenia, powinna wydać decyzję na zasadzie art. 16 u.d.i.p. Jeśli chodzi zaś o zakres podmiotowy ustawy, to należy wskazać na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], do [...] stycznia 2013 r. działające pod nazwą: [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], są zaś w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Już z tej przyczyny Spółka jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zaznaczenia przy tym wymaga, że obowiązek udostępnienia informacji istnieje jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego wniosek w tym zakresie został skierowany, jest w posiadaniu takich informacji. Gdy żądanych informacji nie ma, winien powiadomić o tym podmiot wnioskujący. Niezależnie od tego wskazać wypada, że jest ona podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził bowiem, że dostęp do zasobów energetycznym ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 851/10, publ http//cbois.gov.pl). Powyższe rozważania można, zdaniem Sądu, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. Wbrew stanowisku Spółki żądane informacje pozostają w związku z żądaniami wykonywanymi przez ten podmiot, albowiem odnoszą się do instalancji elektroenergetycznej. W orzecznictwie i doktrynie powszechne jest stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta. Wskazać także trzeba na niezasadne stanowisko Spółki, że skarżący powinien pozyskiwać żądane decyzje od organów, które je wydały lub z odpowiednich archiwów. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść pisma skarżącego z 28 sierpnia 2012 r., z którego jednoznacznie wynika, że nie dysponuje on danymi umożliwiającymi bliższe określenie decyzji, jak też organu, od którego one pochodzą. Niezależnie jednak od powyższego wskazać trzeba, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty będące w posiadaniu informacji niezależnie od tego, czy informacja ta została bezpośrednio przez te podmioty wytworzona, czy też używana jest przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzi wprost od nich. Linie elektroenergetyczne są niewątpliwie wykorzystywane przez skarżącą Spółkę. W rozpoznawanej sprawie bezczynność Spółki wynikała właśnie z błędnego przeświadczenia, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze okoliczność, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zakłada szybkość udzielania informacji publicznej (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), podjęcie jakichkolwiek działań przez Spółkę dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie ponad roku od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, daje podstawy do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że postawa operatora energetycznego, w okresie gdy znane już było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii obowiązku udzielania przez przedsiębiorstwa energetyczne informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych, dostępne w upublicznionym zbiorze CBOSA, a spółka ma profesjonalną obsługę prawną – była nierzetelna. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).