II OSK 2016/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 284/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od A. P. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi A. P. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na wniosek A. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzesku wszczął postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...] w M. słupami i siecią energetyczną. Jak ustalił organ, na działce tej znajduje się sieć transformatorowa, słupy i sieć energetyczna. Z przedłożonych dokumentów wynika, że zabudowa działki nastąpiła w latach 1978 – 1979. Obecny właściciel tych urządzeń spółka [...] nie przedłożyła dokumentów, na podstawie których można udowodnić, że na zabudowę działki było wydane pozwolenie na budowę. Także w zasobach Archiwum Państwowego oraz Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego nie odnaleziono dokumentów związanych z ich budową. Na podstawie zebranych dokumentów stwierdzono, że przedmiotowe obiekty nie naruszają przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedłożonej przez właściciela oceny technicznej wynika, że sieć napowietrzna 15 KV oraz napowietrzna stacja transformatorowa M. wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. Są w dobrym stanie technicznym i nadają się do dalszej eksploatacji. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzesku decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) i art. 104 K.p.a. odmówił wydania [...] S.A. w K. nakazu rozbiórki linii napowietrznej SN i napowietrznej stacji transformatorowej M. zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] w M. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Jak wskazał organ odwoławczy, w trakcie postępowania obecny właściciel stacji transformatorowej, słupów sieci energetycznej na działce [...] w M. [...] S.A. przedłożył następujące dokumenty: - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] maja 1978 r., którą ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji oznaczone w załączniku graficznym nr 1-12 określającym wykorzystanie terenów oraz zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny, objęty załącznikiem 1-12 budowy linii LSN15 kV, NN 380/220 V oświetlenia ulicznego i stacji trafo ST SA 20/250 na działce położonej w M., - decyzję Naczelnika Gminy w Dębnie z dnia [...] lipca 1979 r. zezwalającą wnioskodawcy Zakładowi [...] na wejście w teren celem budowy i eksploatacji linii energetycznych, - protokół wstępnego odbioru technicznego z dnia 24 lutego 1978 r., w którym znajduje się zapis o istnieniu decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich znak: [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy Dębno z dnia [...] maja 1977 r. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie zgromadzonych dokumentów można stwierdzić, że przedmiotowa stacja transformatorowa została wykonana zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonej oceny stanu technicznego wynika, że pod względem zgodności ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej sieć napowietrzna została wykonana prawidłowo. Konstrukcje stalowe są w niewielkim stopniu skorodowane, co jednak nie powoduje konieczności ich wymiany. Aby przeprowadzić legalizację konieczne jest zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże w oparciu o przedłożoną ocenę techniczną można stwierdzić, iż wybudowana stacja transformatorowa nie wymaga prowadzenia żadnych robót. Odnośnie zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził natomiast, że niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy wykazać w sposób niebudzący wątpliwości. Nadto na podstawie wyrysu z ewidencji gruntów można stwierdzić, iż stacja transformatorowa wraz ze słupami znajdują się przy granicy działki [...] z działką [...] i możliwe jest zapewnienie przejazdu i dostępu do pozostałej części działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. P., domagając się jej uchylenia w całości i zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. Jak podkreśliła skarżąca, przedmiotowa sieć energetyczna złożona z czterech słupów energetycznych oraz stacji transformatorowej przebiega przez środek działki skarżącej i zajmuje znaczny jej obszar, uniemożliwiając swobodne korzystanie z niej. Zdaniem skarżącej w sprawie zachodziły podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jak podkreślił, z uwagi na czas realizacji linii napowietrznej SN i napowietrznej stacji transformatorowej zastosowanie znajdują Prawa budowlanego z 1974 r. Samowola budowlana wyczerpuje hipotezę przepisu art. 37 ust. 1 tej ustawy. Jak słusznie zauważył organ I instancji, przy badaniu legalności obiektu budowlanego dokumentację potwierdzającą fakt jego legalnej budowy obciąża właściciela – aktualnie [...] S.A., który dokumentacji takiej (planu realizacyjnego) nie przedłożył pomimo obowiązku (§ 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego). Zdaniem Sądu organy wadliwie przyjęły, iż fakt budowy przedmiotowego obiektu na nieruchomości należącej do osoby trzeciej jest bez znaczenia, gdyż przepisy art. 37 oraz art. 40 nie wymagają, by inwestor w procesie legalizacyjnym wykazał się dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., Sąd podkreślił, że aby uzyskać pozwolenia na budowę inwestor musiał się wykazywać prawem do nieruchomości związanym z możliwością jej zabudowy. I choć w art. 37 ustawy nie ma literalnie wyrażonego warunku, by w procesie legalizacji inwestor takim prawem się wykazał, to w ocenie Sądu z przyczyn systemowych jest oczywistym brak możliwości zalegalizowania obiektu, który został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej w sytuacji, kiedy inwestor stosownego pozwolenia nie mógł uzyskać z uwagi właśnie na fakt, iż nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. Własność należy do wartości szczególnie chronionych prawem. Znajduje ona ochronę zarówno w przepisach Konstytucji RP, jak i w przepisach Prawa cywilnego oraz Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd przytoczył treść art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP oraz wskazał na rozwiązania przyjęte w art. 222 – 231 K.c., a także na przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (art. 29 ust. 5 ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru budowlanego winien był zbadać prawo inwestora do dysponowania działką, na której znajduje się przedmiotowy słup, na cele budowlane, czego nie uczynił. Nadto organy niedostatecznie przeanalizowały wszystkie przesłanki z art. 37 ustawy, tj. czy obiekt zrealizowany w ramach samowoli budowlanej nie powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, a więc także możliwość swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania swojej nieruchomości przez jej właścicieli lub wieczystych użytkowników. Organ, omawiając tą kwestię, ograniczył się tylko do stwierdzenia, że przedmiotowe obiekty znajdują się przy granicy działki [...] z działką [...] i możliwe jest zapewnienie przejazdu i dostępu do pozostałej części działki [...]. Ustalenia te Sąd ocenił jednak jako niewystarczające, uznając, że organy tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. obrazę przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. na skutek błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania, poprzez rozszerzenie zakresu przywołanego przepisu o przesłankę w nim niewystępującą i tym samym uznanie, że niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością skutkuje brakiem możliwości legalizacji obiektu budowlanego i może podlegać przymusowej rozbiórce, skutkiem czego wyrokiem Sądu Wojewódzkiego została uchylona decyzja administracyjna organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o odmowie wydania nakazu rozbiórki linii elektroenergetycznej wraz ze stacją transformatorową, 2. ponownie naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. na skutek błędnej ich wykładni i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez ustalenie, iż poprzednik prawny wnoszącego skargę kasacyjną nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością pomimo uzyskania takiego prawa w toku procesu inwestycyjnego, skutkiem czego zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została uchylona decyzja administracyjna organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o odmowie wydania nakazu rozbiórki linii elektroenergetycznej wraz ze stacją transformatorową. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie zebranych przez organ administracyjny II instancji dowodów w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i w konsekwencji dokonaniu ustaleń wbrew ich treści, co skutkowało ustaleniem, iż w dacie budowy linii i urządzeń energetycznych inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości, pomimo zalegającej w aktach sprawy decyzji ówczesnego terenowego organu administracji państwowej o uzyskaniu takiego tytułu przez poprzednika prawnego wnoszącego skargę kasacyjną. Skutkiem powyższego zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił prawidłowo wydane przez organy administracyjne II instancji i I instancji decyzje administracyjne. W związku z powyższym, wniesiono o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić sformułowanego kategorycznie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, iż przedmiotowa sieć energetyczna jest nielegalna, bowiem skarżąca Spółka nie wykazała, aby dysponowała nieruchomością na cele budowlane jak również, iż na realizację przedmiotowej sieci energetycznej nie uzyskała stosownego zezwolenia organów administracyjnych. Zaprezentowane w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w znacznej mierze abstrahuje od dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a z której wynikają wnioski przeciwne do tych wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji. Z tych też przyczyn stanowisko przedstawione w kasacji należało w pełni podzielić. I tak, zauważyć trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Naczelnika Gminy w Dębnie z dnia [...] lipca 1979 r. wydana na podstawie art. 97 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), którą zezwolono wnioskodawcy Zakładowi [...] w T. "na wejście w teren celem budowy i eksploatacji linii energetycznej wysokiego napięcia 15 kV 2-ch stacji trafo 15/0, 4 kV z nawiązaniem do sieci niskiego napięcia S. odcinki z terenu Gminy Dębno zgodnie z decyzją zatwierdzenia planu realizacyjnego z dnia [...].01.1978 r. (...) wydaną przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich Biuro Głównego Architekta Tarnów", na nieruchomościach w niej wymienionych. Nadto, w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Naczelnika Gminy w Dębnie z dnia [...] grudnia 1979 r. również wydana na podstawie art. 97 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, którą zezwolono wnioskodawcy Zakładowi [...] "na wejście w teren celem budowy linii energetycznych wysokiego napięcia 15 kV 2-ch stacji trafo 15/0, 4 kV z nawiązaniem do sieci niskiego napięcia S. odcinki z terenu Gminy Dębno zgodnie z decyzją zatwierdzenia planu realizacyjnego z dnia [...].01.1978 r. (...) wydaną przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich Biuro Głównego Architekta Tarnów", na nieruchomościach w niej wymienionych. Do decyzji tej załączono plan sytuacyjny projektowanej stacji trafo z nawiązaniem do linii 15 kV i sieci nn M., na którym przedstawiono przebieg projektowanej linii energetycznej. Analiza treści ww. decyzji i wymienionych w nich podstaw prawnych prowadzi do wniosku o przyznaniu ich mocą inwestorowi dwóch uprawnień: pierwszego – zezwolenia na wejście na grunty stanowiące własność osób prywatnych oraz drugiego – zezwolenia na budowę linii energetycznej oraz stacji transformatorowej zgodnie z udzieloną akceptacją. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.): "Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Analizowany przepis, wymieniony wprost w ww. decyzjach wskazuje, iż norma ta stanowiła zezwolenie na wykonanie określonej kategorii obiektów budowlanych, które – po wzniesieniu na lub pod powierzchnią gruntu, względnie po zamontowaniu ich pod nią – wchodziły w skład określonej struktury technicznej urządzeń wykorzystującego je przedsiębiorstwa i nie mogły być w dowolnym czasie z tej struktury wyłączone lub przesunięte w jej obrębie w innej miejsce. Decyzje wydawane na tej podstawie miały i mają charakter trwały oraz prowadziły do trwałego ograniczenia własności nieruchomości (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CZP 87/13, OSNC z 2014 r., nr 7 - 8, poz. 68). Istotnym jest przy tym to, iż decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09, OSP z 2010 r., nr 11, poz. 110). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż analizowany przepis, stanowiący szczególny tryb wywłaszczenia, ustanawiał również szczególny tryb wydawania zgody na realizację inwestycji liniowych w nim wymienionych, w tym przewodów służących do przesyłania elektryczności, tj. za zezwoleniem określonego organu i zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Z tych też przyczyn należało przyjął, iż przedmiotowa linia energetyczna ze stacją trafo, zlokalizowana na działce nr [...] w M., została wybudowana legalnie, na podstawie stosownego zezwolenia. Potwierdza to również notatka służbowa spisana w dniu 30 listopada 1976 r. "w sprawie lokalizacji stacji trafo [...] M. na parceli będącej własnością B. Z. zm. M.", w której ustalono, że na działce można zlokalizować stację transformatorową projektowaną w planie Zakładu [...]. "Właściciel działki wyraża zgodę na lokalizację powyższej stacji". Jednocześnie w obu ww. decyzjach wymieniono Z. B. (zamieszkałą w M.) i wskazano na działki do niej ówczesnie należące nr [...] oraz [...], [...]. Oznacza to, iż wbrew twierdzeniom Sądu, inwestor w momencie realizacji inwestycji posiadał tytuł prawny do wykonania prac na przedmiotowej działce, wynikających tak z mocy art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak i również ze zgody ówczesnej właścicielki działki, na której znajduje się stacja trafo. Jednocześnie, podkreślić trzeba, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowiło wątpliwości, iż budowa przedmiotowego fragmentu sieci energetycznej nastąpiła w latach 1978 – 1979 r. Z tych też przyczyn jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., nawiązujące do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji zebranego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego. Natomiast wobec ustalenia, że przedmiotowy fragment sieci energetycznej wraz ze stacją trafo został zrealizowany legalnie nie mógł znaleźć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tych też przyczyn, Sąd rozpoznający niniejszą kasację, podzielił także zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 5 tej ustawy. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał również skargę, oddalając ją z przyczyn, powyżej wskazanych. O powyższym orzeczono na podstawienie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.