II SA/Gl 1504/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismem z [...] r. "A" w S., zwana dalej Spółką, zwróciła się do Starosty [...] o wydanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr "1" wedle stanu na [...]r. Wskazała, że jest on konieczny w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę. Wypis taki został sporządzony, podano w nim, że właściciel działki jest nieustalony, a Spółka jest władającym. Po otrzymaniu wypisu, w piśmie [...]r. skierowanym do Starosty [...], Spółka podała, że w jej cenie wypis jest wadliwy. Wpis Spółki jako władającego nastąpił w oparciu o decyzję następnie uchyloną. Ostateczną decyzją z [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Burmistrza Miasta S. z [...]r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków i w tym zakresie przywrócił dla działek wymienionych w pkt I.1 oraz I.2 zapis: "A" jako właściciel nieruchomości wymienionych w jednostce rejestrowej [...]. W świetle aktualnego stanu prawnego na dzień [...]r. Spółka powinna być w ewidencji ujawniona jako właściciel działki nr "1". W konsekwencji Spółka wniosła o wydanie wypisu z prawidłowym oznaczeniem właściciela lub o wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi Starosta [...] poinformował, że decyzja [...]WINGiK z [...]r. została w operacie ewidencji zarejestrowana [...]r., wobec czego nie ma możliwości wydania wypisu o żądanej treści. Pismem z [...]r. Spółka złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, a [...]WINGiK zalecił Staroście zastosowanie trybu uregulowanego w rozdziale VII k.p.a. Postanowieniem z [...]r. nr [...] Starosta [...] odmówił Spółce wydania wypisu z rejestru gruntów dla działki nr "1" zgodnie ze stanem na dzień [...]r. o treści jakiej żąda wnioskodawca. W podstawie prawnej podał przepis art. 219 i 217 § 1, § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 24 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. W uzasadnieniu opisał dotychczasowe czynności oraz żądanie i argumenty strony. Wskazał, że wydanie zaświadczenia polega na przeniesieniu danych znajdujących się w prowadzonej przez organ ewidencji do treści zaświadczenia, natomiast Spółka domaga się zaświadczenia o treści innej, niż zarejestrowana na dzień [...]r. w ewidencji. Potwierdzenie stanu prawnego musi bezpośrednio wynikać z zapisów zawartych w operacie ewidencji gruntów. W zażaleniu na postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie i nakazanie organowi I instancji wydanie zaświadczenia zgodnego ze stanem prawnym na dzień [...]r. W uzasadnieniu podniosła, że stanowisko Starosty jest wadliwe. Spółka żąda wydania zaświadczenia zgodnego ze stanem prawnym na kreślony dzień, zaś Starosta za istotny uznaje jedynie stan faktyczny istniejący w ewidencji. Pomija przy tym, że wpis istniejący w dniu [...]r. był wadliwy, został wprowadzony decyzją nieostateczną, która została uchylona. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenie potwierdza stan prawny, a nie stan faktyczny, przy czym przyjmuje się zgodność rejestrów ze stanem prawnym. Decyzja z [...]r. dowodzi, że Starosta prowadził rejestr gruntów wadliwie. Przepisy prawa nie obligują Starosty do potwierdzania w zaświadczeniu informacji niezgodnych ze stanem prawnym. Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. [...]WINGiK utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu [...]r. Burmistrz Miasta S. wprowadził zmiany do operatu ewidencji gruntów polegające na wykreśleniu "A" w S. jako właściciela i wpisaniu jej jako władającego. [...]WINGiK decyzją z [...]r. uchylił decyzję Burmistrza i nakazał przywrócić poprzedni wpis, co zrejestrowano [...]r. Wypis z ewidencji na dzień [...]r. wydany Spółce odzwierciedla stan ewidencji na ten dzień. Spółka zgłosiła żądanie wydania wypisu o określonej treści, co podlegało rozpoznaniu na podstawie art. 219 k.p.a. Wydanie wypisu miało miejsce w oparciu o przepis art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z wnioskiem Spółki z [...]r. Natomiast pismo Spółki z [...] wskazuje, że domaga się ona zaświadczenia o określonej treści. Treść zaświadczenia winna odzwierciedlać stan wpisów w ewidencji prowadzonej przez organ, niezależnie od rzeczywistego stanu prawnego istniejącego w tym zakresie. Stanowisko Spółki, że zaświadczenie winno informować o rzeczywistym stanie prawnym, a nie stanie ujawnionym w ewidencji, jest wadliwe. Wypis z ewidencji nie zaświadcza o prawie własności, o prawie tym zaświadczają dokumenty będące podstawą wpisów. Skoro w dniu [...]r. Spółka w ewidencji nie była wpisana jako właściciel działki, to nie może być wydany wypis o treści odmiennej, niż ówczesny wpis w ewidencji. W skardze do sądu administracyjnego Spółka w pierwszej kolejności zarzuciła, że wadliwie została ujawniona zmiana w zakresie właściciela działki, albowiem decyzja Burmistrza Gminy S. z [...] r. nie była ostateczna i nie mogła wywrzeć skutków prawnych w dniu [...]r. Stan ujawniony w ewidencji w dniu [...]r. nie był zatem zgodny ze stanem prawnym. Po uchyleniu decyzji Burmistrza nie może już być wątpliwości, kto był właścicielem działki w dniu [...]r. Zgodnie z art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a. zaświadczenie może dotyczyć potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Spółka domagała się zaświadczenia o stanie prawnym działki nr "1", a nie stanie faktycznym ewidencji. W stosunku do wspólnot gruntowych ewidencja ma szczególne znaczenie, albowiem nie prowadzi się dla ich gruntów ksiąg wieczystych, wykazanie własności może zatem odbyć się jedynie poprzez okazanie wypisu z ewidencji. Organ ewidencyjny zobowiązany jest prowadzić ewidencję zgodnie ze stanem prawnym. Fakt, że organ odwoławczy nakazał przywrócić poprzedni wpis w ewidencji, oznacza że stan zgody z przywróconym wpisem obowiązywał cały czas. W odpowiedzi na skargę [...]WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Równocześnie stwierdzono, ze przedmiotem postępowania nie było wydanie zaświadczenia o treści świadczącej, że Spółka winna być na dzień [...]r. ujawniona w ewidencji jako właściciel, ale wydanie wypisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Faktem jest, że zgodnie z art. 11 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz.. 169 ze zm.), dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dane dotyczące nazwy spółki, składu zarządu oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykaz uprawnionych podlegają wpisowi w ewidencji gruntów (art. 18 ust. 2 ustawy). Nie oznacza to jednak, że z tego powodu ewidencja gruntów, w odniesieniu do gruntów tworzących wspólnotę, ma szczególny charakter, odmienny od nadanego jej ustawą z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. Nie budzi kontrowersji, że wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, organy rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy, nie rozstrzygają natomiast samodzielnie kwestii uprawnień do gruntu. Do zadań organu prowadzącego ewidencję należy zarówno utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, jak i archiwizacja wycofanych danych ewidencyjnych oraz udostępnianie danych (§ 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Aktualizacja polega na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktyczny, prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych czy wyeliminowania danych błędnych (§ 45 rozporządzenia). Przepis § 12 rozporządzenia enumeratywnie wylicza podstawy prawne wprowadzania zmian do ewidencji, na podstawie których uwidacznia się prawa osób. Wprowadzenie zmiany w ewidencji jest czynnością materialno-techniczną (§ 19 rozporządzenia), odmowa dokonania zmian następuje w formie decyzji (art. 7b ust. 2 p.g.k. oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia). Mimo, że Spółka w swoich pismach kwestionuje zasadność zmiany dokonanej w ewidencji na podstawie decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] r., niniejsza sprawa nie dotyczy kwestii dokonania zmian w ewidencji. Spółka nie kwestionowała dokonanego wpisu, ani nie domagała się dokonania zmiany w ewidencji. W pierwszej kolejności Spółka wniosła o wydanie jej wypisu z ewidencji, ujawniającego stan ewidencji w dniu [...]r. Wypis taki trzymała. Wydanie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów jest czynnością materialno-techniczną, odmowa wydania następuje w formie postanowienia (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2076/12). Przedmiotem postępowania nie jest jednak także kwestia odmowy wydania wypisu, lecz zgłoszone zastrzeżenia do treści wypisu i domaganie się przez Spółkę wydania wypisu o określonej treści. Kwestia załatwienia tak sformułowanego żądania może budzić wątpliwości. Co do zasady Sąd podziela formułowane w orzecznictwie stanowisko, że regulacja zawarta w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji k.p.a. w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w p.g.k. nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 189/09). Pogląd powyższy dotyczył z reguły przesłanek tworzących legitymację do ubiegania się o wydanie wypisu. Stanowisko takie jest formułowane z zastrzeżeniem, że brak podstaw do stosowania przepisów k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń ma miejsce o tyle, o ile prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje określoną materię. Ponieważ ustawa ta reguluje wydawanie wypisów, to zasadnie nie są one kwalifikowane jako zaświadczenia w rozumieniu k.p.a., choć mają zbliżoną funkcję. Przepis art. 24 p.g.k. w brzmieniu obowiązującym od [...]r. wymienia zamknięty katalog form, w jakich organ udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, są nimi wypisy z rejestrów, kartotek i wykazów operatu, wyrysy z map, kopie dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, pliki komputerowe , usługi, o jakich mowa w art. 9 ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Powstaje zatem problem czy i w jakiej formie organ winien zareagować na żądanie strony wydania wypisu o określonej treści, gdy instytucja w p.g.k. nie jest wprost uregulowana, i jak takie żądanie zakwalifikować. Okoliczności niniejszej sprawy jasno wskazują, że Spółce nie chodziło o wprowadzenie zmian do ewidencji, zmiany te bowiem już dokonano i aktualny wpis w zakresie prawa własności Spółka uznaje. Natomiast Spółka, wychodząc z założenia, że ewidencja jest jedynym rejestrem prowadzonym dla gruntów Wspólnoty, domaga się udokumentowania, że w określonej dacie była wpisana do ewidencji jako właściciel. W ocenie Sądu nawet zamknięty katalog form udostępniania danych z ewidencji nie wyklucza możliwości zwrócenia się o wydanie zaświadczenia, jeżeli nie dotyczy ono czynności uregulowanej w p.g.k. Stanowisko takie jest wyrażane także w doktrynie, komentatorzy ustawy także na gruncie już zmienionego stanu prawnego wskazują, że z danych zawartych w operacie ewidencyjnym gruntów istnieje możliwość wydawania nie tylko wypisów i wyrysów, lecz także zaświadczeń, o których mowa w art. 217 1 k.p.a., o ile wyrys zawiera wszystkie dane dotyczące określonej działki gruntu zawarte w operacie, o tyle zaświadczenie odnosi się do konkretnych danych figurujących w tym operacie (por. E. Stefańska, komentarz do art. 24, teza 32 (w:) J. Lang, J. Maćkowiak, E. Stefańska: Prawo geodezyjne i kartograficzne. Lex 2013). Tezę taką Sąd akceptuje, co oznacza dopuszczenie możliwości wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 219 w związku z art. 217 k.p.a. w przypadku odmowy wydania zaświadczenia o konkretnej, żądanej treści. Kolejną kwestią jest natomiast możliwość wydania przez organy administracji geodezyjno-kartograficznej zaświadczenia, że w określonej dacie Spółka była właścicielem danej działki. Należy w pełni podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniach wydanych postanowień, że wydanie zaświadczenia polega na przeniesieniu do zaświadczenia danych figurujących w rejestrze prowadzonym przez organ. Także postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 1 k.p.a. nie może mieć na celu czynienia ustaleń w zakresie skutków zmian dokonanych wpisów czy skutków wydanych przez organy rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli w określonym dniu Spółka nie była ujawniona jako właściciel, to niezależnie od zgodności tego stanu rzeczy z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest możliwe zaświadczenie, że w tym dniu Spółka była właścicielem. Istnieje gatunkowa różnica między zaświadczeniem, że Spółka w określonej dacie była właścicielem działki i miedzy zaświadczeniem, że w tej dacie była ujawniona w ewidencji jako właściciel. Spółka domagała się w istocie zaświadczenia tego pierwszego faktu, co nie jest możliwe. Organ mógłby jedynie zaświadczyć, że w kreślonej dacie była jako właściciel wpisana do ewidencji, ale warunkiem jest, aby taki wpis w ewidencji istotnie figurował, co w sprawie nie ma miejsca. Odmowa zaświadczenie, że w dniu [...]r. Spółka była ujawniona w ewidencji jako właściciel jest w świetle stanu ewidencji na ten dzień prawidłowa, brak też było podstaw do rozstrzygania w trybie zaświadczenia, jakie są skutki prawne wydanych kolejno w sprawie decyzji. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia. Równocześnie należy zauważyć, że nie jest tak, iż jedynie poprzez okazanie wypisu z ewidencji Spółka może dokumentować swój tytuł do gruntu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.k. operat ewidencyjny składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Informacje z operatu organy udostępniają zarówno w postaci wypisów, jak i kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy. W oparciu o takie dokumenty Spółka może wykazać nie tylko kolejność zmian, ale także ich podstawę, a ocena skutków prawnych w sferze własnościowej może być rozstrzygnięta w określonym postępowaniu administracyjnym, zaś trafność tej oceny podlega weryfikacji instancyjnej i sądowej związanej z przedmiotem określonego postępowania. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.