II OSK 3177/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 146/14 odrzucające skargę J. H. na przewlekłość postępowania Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie w przedmiocie zażalenia skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. na bezczynność Starosty Włodawskiego polegającą na niedoręczeniu skarżącemu decyzji z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 146/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę J. H. na przewlekłość postępowania Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie w przedmiocie rozpoznania zażalenia skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. na bezczynność Starosty Włodawskiego polegającą na niedoręczeniu skarżącemu decyzji z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei według § 2 tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 k.p.a., środkiem zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeśli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.), co oznacza, że dla skutecznego wniesienia skargi nie jest konieczne jego rozpatrzenie. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. Stanowisko organu odnośnie do zażalenia na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest jedynie środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się również w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje w stosunku do takiego aktu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga J. H. na przewlekłość postępowania Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie w przedmiocie zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. podlegała zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej J.H. zaskarżył powyższe postanowienie w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na przedmiot postępowania w sytuacji, gdy WSA w Lublinie błędnie oznaczył przedmiot sprawy, gdyż w rzeczywistości jest nim w niniejszej sprawie bezczynność Starosty Włodawskiego polegająca na niedoręczeniu skarżącemu decyzji z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], który to wniosek nasuwa się po dokonaniu dogłębnej analizy skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutu przytoczonego w skardze kasacyjnej, który należy uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 3 § 2 p. p. s. a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż ww. określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 ww. przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi J. H. była przewlekłość postępowania Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie w przedmiocie zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., co wynika z okoliczności niniejszej sprawy z wykładni literalnej treści skargi. Takie też określenie przedmiotu w niniejszej sprawie znalazło się w sentencji zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej skarżący wprost zarzucił brak działania ze strony Prezesa SKO a nie Starosty Włodawskiego. Zażądał także zasądzenia od Prezesa SKO 20000 zł i wyraźnie wniósł o wyznaczenie Prezesowi SKO 7-dniowego terminu do załatwienia złożonego do SKO zażalenia. W tej sytuacji, wobec tak oczywistych żądań skarżącego, nawet wskazana w skardze kasacyjnej ,,dogłębna analiza skargi", nie mogła doprowadzić do uznania jej za skargę na bezczynność Starosty Włodawskiego. Wskazać należy następnie, że w art. 37 § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził instytucję zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to składa się do organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Postępowanie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania jest jednoinstancyjne. Przepis art. 37 k.p.a. ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Nie określa on, w jakiej formie organ administracji publicznej ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, które zaliczane jest do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania. Przedmiotem skargi do sądu może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Stanowisko organu odnośnie do zażalenia z wyżej wymienionego przepisu art. 37 k.p.a. jest jedynie, jak wspomniano wcześniej, środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się również w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje w stosunku do takiego aktu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji uznał, że skarga na przewlekłość organu w niniejszej sprawie w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. była niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i należało ją odrzucić. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił oddalić skargę kasacyjną.