I SA/Wa 2109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Orzeczeniem z dnia [...] nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...] wcześniej: [...] tom II, wykaz [...], stanowiącej własność K.C. Odszkodowanie ustalono w kwocie [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nr [...]. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Pismem z dnia [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] nr [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] p. D. C., następca prawny K. C. Decyzją z dnia [...] nr [...],[...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku D.C. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy nie wynika aby badane orzeczenie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej k.p.a., gdyż zachowane zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, a odszkodowanie ustalono zgodnie z przepisami prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...][...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...], [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę piekarni i ciastkarni, co zdaniem organu, mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w dniu [...] z której wynika, że przewidywana inwestycja obejmująca budowę piekarni, była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Powyższa decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). W myśl natomiast art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Nadto - zgodnie z treścią wniosku wywłaszczeniowego [...] Zakładów Przemysłu Piekarniczego z dnia [...] nr [...] - inwestycja ta ujęta była w planie inwestycyjnym instytucji. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęcięm postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r. lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Jak wynika z akt archiwalnych niniejszej sprawy, wymóg przeprowadzenia rokowań odnośnie umownego nabycia nieruchomości został spełniony, gdyż wnioskodawca [...] Zakłady Przemysłu Piekarniczego złożyły stosowną ofertę K. C., co wynika z pisma z dnia [...] nr [...]. Do zawarcia umowy jednakże nie doszło, gdyż zgodnie z treścią wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...], rokowania nie doprowadziły do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W związku z tym należy, zdaniem organu, przyjąć, że wniosek [...] Zakładów Przemysłu Piekarniczego z dnia [...] nr [...] złożony w trybie art. 15 ustawy o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości, był uzasadniony. Wniosek ten spełniał wymogi formalne określone w przepisach ustawy. Organ zauważył ponadto, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...]. Na rozprawę stawił się pełnomocnik K.C. - adw. J.J. Ponowił on wniosek z dnia [...] o przyznanie działki zamiennej oraz wstrzymanie postępowania wywłaszczeniowego w celu dalszych pertraktacji odnośnie dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości. Jak wskazano w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] brak było podstaw prawnych do przyznania nieruchomości zamiennej. W rozprawie wziął udział biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – T. P., który w dniu [...] sporządził wycenę przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. oraz przepisów wykonawczych. Organ wskazał, że przepisy szczegółowo regulowały zasady przyznawania odszkodowań - ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych i strefach ekonomicznych, miały charakter cen sztywnych. Strona skarżąca w skardze skierowanej do Sądu, podniosła że ustalenia organów administracyjnych zostały dokonane na podstawie jednostronnej oceny materiału dowodowego. Procedury formalnoprawne niewątpliwie pozornie zostały dochowane. Decyzja zatem poprzedzona została rokowaniami, przeprowadzono dowód z opinii biegłego oraz odbyła się rozprawa, ale zdaniem strony skarżącej, istotna jednak była atmosfera tych rzekomych negocjacji oraz fakt, że żaden z postulatów wywłaszczonego K. C. nie został wzięty pod uwagę. Strona skarżąca wskazała, że opinia biegłego ustalała wartość nieruchomości na poziomie drastycznie zaniżonym w stosunku do cen wolnorynkowych, nawet kilkunastokrotnie niższym. Absurdem wydaje się przywołany przez organ fakt, iż wartość nieruchomości, czyli wysokość odszkodowania miała odpowiadać wartości jednorocznych pionów z nieruchomości. Choćby już ta okoliczność świadczy o braku rzetelności przy ustalaniu wynagrodzenia. Takie stosowanie prawa, jedynie pozornie zachowujące standardy, było typowe dla organów działających w poprzednim systemie prawnym. Powoływanie się zatem na tę procedurę formalnoprawną, która została zastosowana w sprawie wywłaszczenia K. C. z nieruchomości, nie wydaje się zatem stosowne skoro organy działały wówczas z brakiem poszanowania dla jednostki, jej praw oraz własności. Dlatego, zdaniem Strony skarżącej, oczywistym jest, iż decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] nr [...] naruszała prawo i jako wadliwa po myśli art. 156 § 2 kpa winna zostać uchylona. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona prawidłowa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem dopuszczalne jest ono wyłącznie w przypadku stwierdzenia tych ciężkich, kwalifikowanych wad. Jedną z wad stanowiących przyczynę nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie prawa administracyjnego (por. B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996 s. 720-721), jak również w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. W takim kontekście, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo dokonał oceny kontrolowanych decyzji stwierdzając, że nie są one dotknięte kwalifikowanymi wadami naruszenia prawa. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należało ocenić zaskarżone decyzje. Sąd nie podzielił zarzutu, iż nie istniały materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia. Organ wykazał, że wywłaszczenie było dopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94),, bowiem nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] dysponowało materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę przesłanki niezbędności na cel użyteczności publicznej. Sąd w całości podziela to stanowisko organu. Z przedstawionych dokumentów wynika, iż przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niezbędne na cele użyteczności publicznej, stronie przedstawiono stronie ofertę nabycia nieruchomości, która została przyjęta, decyzja wywłaszczeniowa prawidłowo wskazywała podstawę wywłaszczenia, przedmiot wywłaszczenia oraz zakres wywłaszczanych praw, wysokość odszkodowania oraz osobę uprawnioną do jego otrzymania. Decyzja zawierała pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych oraz wyczerpujące uzasadnienie. Wypełniało to wymagania określone przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958r., a także zasady i przepisy regulujące postępowanie administracyjne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym chybione są zarzuty skarżącej o braku podstawy wywłaszczenia oraz naruszeniu przepisów ustawy wywłaszczeniowej i k.p.a. Sąd nie stwierdził naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 64 ust. 1 Konstytucji RP i art. 7 i 9 k.p.a. Zarzut strony skarżącej, że ustalenia organów administracyjnych zostały dokonane na podstawie jednostronnej oceny materiału dowodowego, ponieważ nie uwzględniono żadnego z postulatów wywłaszczonego K.C. i nie zostały one wzięty pod uwagę, niewątpliwie mogłyby stanowić uzasadniony zarzut w postępowaniu zwykłym. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym nie można stwierdzić naruszenia przesłanek ustawowych wymogów wywłaszczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19.05.1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Z tego względu Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).