II OSK 2869/12

Dnia 25 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2788/11 w sprawie ze skargi H. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2788/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak : [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a., po rozpatrzeniu pisma H. i Z. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] lipca 1999 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla K. S. i M., dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w M. przy ul. [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej wraz z ogrzewaniem w tym budynku. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że H. i Z. K. nie byli stronami postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla Państwa Kucharczyk dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, że według projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...], przyłącze gazowe niskiego ciśnienia zaprojektowane zostało w taki sposób, że zarówno włączenie do sieci gazowej, jak i jego usytuowanie znajduje się na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność M. i S. K. Przyłącze zlokalizowane jest od północno-wschodniej strony budynku mieszkalnego, natomiast działka Państwa K. jest usytuowana od południowo-zachodniej strony budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Organ zaznaczył, że H. i Z. K. w piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. nie wykazali naruszenia przedmiotową decyzją ich uzasadnionego interesu prawnego jako właścicieli sąsiedniej działki. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnieśli H. i Z. K. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak : [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że jakkolwiek w powyższym rozstrzygnięciu Wojewoda Podkarpacki prawidłowo wskazał na art. 28 k.p.a., albowiem ustalanie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wadliwe wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., tym niemniej postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7-9 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z powziętymi wątpliwościami odnośnie rzeczywistego żądania H. i Z. K., z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma z dnia 24 lutego 2011 r., zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wezwał skarżących do wyjaśnienia, czy ww. wniosek obejmował żądanie wszczęcia postępowania na ich wniosek, czy też z urzędu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, H. i Z. K. jednoznacznie stwierdzili, że "wniosek z 24 lutego 2011 r., jak również poprzednie (...) kierowane do Wojewody dotyczyły przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym nadzoru, z urzędu (...)". Zdaniem organu, w sytuacji, gdy organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a skarżącemu nie przysługuje przymiot strony i nie domaga się wszczęcia postępowania na wniosek, właściwą formą załatwienia wniosku dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu jest udzielenie pisemnych wyjaśnień, gdyż w obowiązujących przepisach brak jest podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego i brak jest środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań. GINB stwierdził zatem, że z uwagi na brak żądania wszczęcia postępowania "na wniosek" skarżących, bezprzedmiotowym jest postępowanie organu I instancji, które winno zakończyć się bądź wszczęciem postępowania przez organ wojewódzki z urzędu, o ile Wojewoda Podkarpacki uzna, iż zachodzą ku temu przesłanki, bądź pisemnym poinformowaniem wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, niniejsze postępowanie doprowadziło do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego nie odpowiada prawu. Skargę na powyższe postanowienie GINB z dnia [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2788/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że poddane kontroli postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego – informowania stron postępowania administracyjnego. Zasada ta nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają jednocześnie nad tym, aby strony postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Sąd podkreślił, że wprawdzie organ prawidłowo z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma skarżących z dnia 24 lutego 2011 r. zawierającego wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji wezwał do wyjaśnienia czy ww. wniosek obejmował żądanie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących, czy też z urzędu, jednak nie dopełnił obowiązku poinformowania skarżących o różnych skutkach żądania wszczęcia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. Z akta sprawy wynika, iż skarżący odpowiedzieli na powyższe wezwanie organu wskazując, że "(...) wniosek z 24 lutego 2011 r., jak również poprzednie (...) kierowane do Wojewody dotyczyły przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym nadzoru, z urzędu (...)". Powyższą odpowiedź skarżących organ odwoławczy potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu i umorzył postępowanie, gdyż stwierdził, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż skarżącym nie przysługuje przymiot strony, a nie domagali się wszczęcia postępowania na ich wniosek. W ocenie Sądu, błędnie organ odwoławczy nie poinformował skarżących o skutkach wszczęcia postępowania z urzędu oraz o tym, jakie byłyby skutki, gdyby postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek. Dopiero po pouczeniu skarżących o konsekwencjach prowadzenia postępowania z urzędu lub na wniosek strony organ powinien wezwać ich ponownie do wskazania, czy podtrzymują swój wniosek dotyczący prowadzenia postępowania z urzędu, czy też wnoszą o przeprowadzenie postępowania na ich wniosek. Organy powinny prowadzić postępowanie administracyjne rzetelnie, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasady ogólnej postępowania administracyjnego – informowania stron o możliwych skutkach takiego, a nie innego sprecyzowania żądania skarżących. Stwierdzenie zatem przez organ, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a skarżący nie zażądali wszczęcia postępowania na wniosek w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości co do rzeczywistego zakresu żądania skarżących, z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma z dnia 24 lutego 2011 r. zawierającego żądanie, bez pouczenia skarżących o skutkach sprecyzowania ich żądania i jego konsekwencjach stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Udzielenie informacji miało bowiem dla ochrony interesu prawnego skarżących kapitalne znaczenie, bowiem brak znajomości przepisów prawa spowodował nieudolne i niezaspakające w pełni interes strony określenie żądania. Organ administracji publicznej jest natomiast zobowiązany do udzielania pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych stronom postępowania, w szczególności o sytuacji procesowej strony, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 k.p.a. wówczas gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. polegającego na błędnym uznaniu i przyjęciu, że organ zobowiązany jest informowania stron o skutkach żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu oraz na wniosek strony, co skutkowało uznaniem skargi; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegał istotny wpływ naruszenia przez organ art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie mu wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż w kontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowaniu administracyjnym, nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, nie było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ wydający zaskarżone postanowienie prawidłowo ustalił przedmiot wniosków składanych przez skarżących, iż chodzi im o wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu, a nie o wszczęcie postępowania na żądanie strony, o czym stanowi art. 157 § 2 k.p.a. W świetle przedstawionych akt administracyjnych można mieć pretensje do organu pierwszej instancji, który błędnie odczytał intencje skarżących, ale nie do organu odwoławczego. Nie można natomiast zgodzić się z wykładnią przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a., jak przedstawił to Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Gdyż obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie może być tak szeroko rozumiany, że organ informuje wnoszącego podanie, wniosek o istniejących możliwościach rozstrzygnięcia sprawy przez organ, pozostawiając mu wybór formy wszczęcia postępowania. Tym bardziej że na tym etapie postępowania strona nie ma właściwie wyboru, gdyż wszczęcie postępowania z urzędu nie zależy od strony, ale od organu (art. 61 § 2 k.p.a.). Nie można więc też w tym przypadku mówić o ewentualnej szkodzie jaką mogła ponieść strona z powodu nieznajomości prawa. W przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewidują żadnej sformalizowanej formy inicjacji takiego postępowania przez podmioty spoza struktury administracji publicznej (stronę) ani też żadnego środka zaskarżenia służącego obywatelowi, jeżeli postępowanie zostanie wszczęte przez organ z urzędu. Trudno też w tej sprawie zgodzić się z poglądem Sądu, że organ "nie dopełnił obowiązku poinformowania skarżących o różnych skutkach żądania wszczęcia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony". Po pierwsze, należy zauważyć, że w świetle przepisów art. 61 k.p.a. nie ma czegoś takiego jak "żądanie wszczęcia postępowania z urzędu", jest natomiast wszczęcie postępowania "na żądanie strony". Nie mogli więc skarżący być dotknięci negatywnymi następstwami, o których mowa w art. 9 k.p.a., skoro mieli jedynie prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na swój wniosek, a nie z urzędu. Po drugie, o skutkach wszczęcia postępowania "na żądanie strony", skarżący zostali poinformowani w postanowieniu Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., z którego wynikało, że nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Z czym należy się również zgodzić, gdyż jak wynika z notarialnego upoważnienia (Rep. A Numer [...]) znajdującego się w aktach administracyjnych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (k. 4), właścicielką działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] położoną w M., obręb W. jest na podstawie umowy darowizny z 30 listopada 2001 r. K. K., córka Z. i H. W powyższym "upoważnieniu" K. K. ustanowiła swoim pełnomocnikiem w sprawach dotyczących działki nr [...] swoją matkę H. K. W wypisie z rejestru gruntów z dnia 22 sierpnia 2006 r. (k. 4a) K. K. również figuruje jako właścicielka działki nr [...]. Trafnie również zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegał istotny wpływ naruszenia przez organ art. 7, 8 i 9 k.p.a. na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno również zawierać "podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W rozpoznawanej sprawie Sąd co prawda wskazał art. 7, 8 i 9 k.p.a. jako inne naruszenie przepisów postępowania, jednak nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, że mogło to mieć "istotny wpływ na wynik sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Jak wykazano w powyższych rozważaniach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonym postanowieniem nie naruszono przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a., nie było więc podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego(-ych) wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego(-ych) powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (uchwała NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).