II SA/Kr 320/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r., Nr: LXXXI/1240/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala Uchwałą Nr LXXXI/1240/13 z dnia 11 września 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] ". Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. [.....] w K. S.A. z siedzibą w K. wezwały Radę miasta do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Skargą z dnia 24 stycznia 2014 r. (data nadania) [.....] w K. S.A. z siedzibą w K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr LXXXI/1240/13 z dnia 11 września 2013 r. w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki [.....] oraz [.....] położonej w K. Zakwestionowanej uchwale zarzucono: 1) naruszenie art. 6 ust 2 w związku z art. 3 ust 1 oraz art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej Spółki związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na terenie objętym planem a nadto nieuprawnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem; 2) art. 233 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu użytkowania wieczystego w możliwości korzystania z posiadanej przez niego nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki [.....] oraz [.....] położonej w K. , zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [.....] oraz użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [.....] . Zgodnie z obowiązującym planem działki nr [.....] i [.....] znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZPb.17. W myśl § 35 uchwały tereny oznaczone symbolami od ZPb.1 do ZPb.18 wyznaczone są z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną: powszechnie, publicznie dostępny ogród - park miejski - [.....] . Podniesiono, że wskazane postanowienie planu narusza interes skarżącej spółki poprzez znaczne ograniczenia w zakresie właściwego korzystania z prawa własności nieruchomości poprzez przeznaczenie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym. Dalej podniesiono, że w myśl ukształtowanej linii orzeczniczej, nie można ustanowić ograniczeń, które przekraczałyby pewien stopień uciążliwości naruszając proporcję pomiędzy skalą ograniczeń konstytucyjnie chronionego prawa i wagą interesu publicznego, czy wartości konstytucyjne ze względu na które się wprowadza. W okolicznościach niniejszej sprawy zwrócono uwagę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 956/92 w którym to Sąd orzekł, że pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności, dokonane czynnościami organów administracji publicznej, co ma miejsce przy przeznaczeniu nieruchomości na cele niezgodne z interesem jej właściciela, jej faktycznie objęciem lub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia". Skarżąca Spółka powołała się także na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa jak i zasadę proporcjonalności. Podkreślono, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa stycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Skarżąca Spółka stwierdziła, że właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) wolno z własną rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, a wyznaczenie przez gminę terenów będących w użytkowaniu wieczystym spółki jako zieleń urządzona, znacznie ogranicza w pełni efektywne korzystanie z przysługujących użytkownikowi wieczystemu uprawnień. Wskazano, że w skutek nieuzasadnionej niczym ingerencji w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, rażąco naruszono prawo własności przysługujące jej użytkownikowi wieczystemu, jak również znacząco obniżono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , wniosła o jej oddalenie. Organ przedstawił tok formalno-prawny podjęcia zaskarżonej uchwały wskazując na jego zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na zarzuty skargi podniesiono, że sformułowane w skardze zarzuty dotyczą naruszenia przez organy gminy przysługującego im tzw. władztwa planistycznego. Argumentacja strony skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznego zagospodarowania terenu. Tymczasem, to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, że ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom strony skarżącej nie decyduje jeszcze o naruszeniu istoty prawa własności (użytkowania wieczystego), czy jakichkolwiek przepisów prawa. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności wskazano, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) wskazuje, że jednym z elementów, który uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawo własności. Pozostałe wymienione w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania, walory i potrzeby, stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny zostać uwzględniane, a co za tym idzie - brane pod szczególną ochronę. Wyjaśniono, że w toku postępowania planistycznego, analizowane są granice poszczególnych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie dokonywany jest wybór optymalnych rozstrzygnięć dla kształtowania ładu przestrzennego. Te poszczególne wartości, a właściwie stopień ich uwzględnienia w danym postępowaniu planistycznym, ma wpływ na określenie przeznaczenia i warunków zagospodarowania poszczególnych obszarów objętych ustaleniami projektu planu. Organ stwierdził, że pomimo ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym, przepisy prawa nie wykluczają możliwości ograniczenia tego prawa. Ograniczenie prawa własności może wynikać przede wszystkim z ochrony interesu publicznego. Wprawdzie w demokratycznym państwie prawnym interes publiczny nie zawsze przeważy nad interesem indywidualnym, niemniej żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia (wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 936/10, opub. w Lex nr 993528). Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu należy brać przede wszystkim pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wskazuje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobne ograniczenie wynika z przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Równocześnie zaakcentowano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jako przepis wykonawczy do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, współkształtującej zakres prawa własności. Określając ten sposób w odniesieniu do nieruchomości innych osób i ograniczając prawa właścicieli poprzez przewidywane przeznaczenie nieruchomości, rada gminy musi uwzględniać zasadę proporcjonalności. Ustalając przeznaczenie dla nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie stronie skarżącej (działki nr......) pod zieleń urządzoną: powszechnie, publicznie dostępny ogród - park miejski - [.....] (ZPb.17) (§ 35 ust. 1 postanowień planu), organy planistyczne były związane zgodnie z art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. W dokumencie polityki planistycznej gminy, powyżej wskazane działki, znajdują się w obszarze, dla którego, jako kategorię zagospodarowania terenu wskazano tereny zieleni publicznej o następującej głównej funkcji pod ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, cmentarze. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wskazano również warunki i standardy wykorzystania terenów ZP, do których należy zaliczyć między innymi wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych. W konsekwencji, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] ", dla terenu nieruchomości, na który składają się ww. działki, zostało ustalone przeznaczenie, które, co do zasady, wyklucza powstanie nowej zabudowy kubaturowej z wyjątkiem określonych w planie dopuszczeń (§ 35 ust. 7, 9 i 12 postanowień planu). Ponadto wskazano, że działki nr [.....] i [.....] zlokalizowane są w międzywalu rzeki [.....] i zawierają się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W związku z tym, w trakcie postępowania planistycznego projekt planu poddawany był stosownym uzgodnieniom, między innymi przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, które odbywało się w dniach od 28 maja do 26 czerwca 2012 r., skarżąca Spółka złożyła uwagę do planu, która dotyczyła miedzy innymi zmiany zapisów § 35 ust. 2 i ust. 12 poprzez dopuszczenie lokalizacji budynku w terenie ZPb.17 z wykorzystaniem zabudowy byłego magazynu paliw pod warunkiem: powierzchnia zabudowy nie więcej niż 800 m2, stosowania konstrukcji budynku spełniającej warunki dla umocnień przeciwpowodziowych, innych warunków analogicznie jak dla terenu ZPb.7. Uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Nr 2041/2012 Prezydenta Miasta K. z dnia 27 lipca 2012 r. Powyższa uwaga została częściowo uwzględniona z zastrzeżeniem miedzy innymi uzależnienia zakresu możliwości zabudowy działki od wyniku ponowionych, wymaganych prawem uzgodnień. Odpowiednio do sposobu rozpatrzenia uwag wprowadzono zmiany do projektu planu m.in. w zakresie dopuszczenia lokalizacji budynku w terenie ZPb.17 (edycja projektu planu przesłana ponownego do opiniowania i uzgodnień po rozpatrzeniu uwag - październik 2012 r., § 35 ust. 12 pkt 3 lit. j, k, l). Jednakże uwzględnienie tej części uwagi nie znalazło akceptacji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , który w postanowieniu z dnia 31 października 2012 r., znak: [.....] , odmówił uzgodnienia zmienionego na skutek rozpatrzenia uwag projektu planu. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej lokalizowanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego w międzywalu rzeki [.....] (w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią) jest niedopuszczalne. W konsekwencji, organy planistyczne, ponownie zmieniły projekt planu w taki sposób, aby w terenie ZPb.17 wykluczyć możliwość powstania nowych budynków. Niewątpliwie, takie ustalenia planistyczne naruszają prawo użytkowania wieczystego, jakim dysponuje spółka wnosząca skargę. Niemniej ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości podyktowane zostało w pierwszej kolejności koniecznością spełnienia wymogu zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , a w drugiej kolejności stanowiskiem organu uzgadniającego, który mając na uwadze wymogi ochrony przeciwpowodziowej, wskazał na niedopuszczalność lokalizacji budynku w terenie ZPb.17. Oceniając, czy w związku z powyższym doszło do nieproporcjonalnego naruszenia prawa władania nieruchomością, szczególnie, w zakresie możliwości jej zabudowy, organ stwierdził, że nie. Wprowadzone ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek [.....] i [.....] mieszczą się bowiem w granicach wskazanych przepisami prawa. Przyjęta regulacja dotycząca przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania dla ww. działek jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, jakim są wymogi ochrony przeciwpowodziowej w obszarze objętym ustaleniami planu, jak również udostępnienie mieszkańcom terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Ponadto zauważono, że wprowadzona regulacja pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Ustalenia dla działek [.....] [.....] dotyczą nieruchomości Skarbu Państwa, które zostały oddane w wieczyste użytkowanie spółce wnoszącej skargę. Stwierdzono, że organy gminy nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego, bowiem w świetle obowiązujących przepisów, brak było podstaw, by dla działek [.....] i [.....] ustalić przeznaczenie pod zabudowę, zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Strona skarżąca [.....] w K. S.A., zwana dalej w skrócie skarżącą Spółką, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. Nr LXXXI/1240/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] ", zwanej dalej "planem miejscowym". Co istotne, w złożonej skardze skarżąca Spółka zakwestionowała jedynie błędne określenie sposobu zagospodarowania w planie miejscowym dwóch nieruchomości oznaczonych jako działka nr [.....] oraz działka nr [.....] . Przechodząc do rozstrzygania tej sprawy należy jeszcze podnieść, że ze względu na art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, i stąd konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje badanie legalności całej planu miejscowego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał tak zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego jak i właściwości organów oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oceniając procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu miejscowego należy stwierdzić, że ani procedura ta, ani właściwość organów biorących udział w tej procedurze nie została naruszona w postępowaniu zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Rada Miasta K. , jako właściwy organ planistyczny, uchwaliła zaskarżony plan miejscowy. Również Prezydent Miasta K. – jako organ wykonawczy Gminy Miasto K. podejmował przypisane temu organowi działania w procedurze planistycznej. Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 27 czerwca 2007 r. przystąpiła do sporządzenia zmiany planu miejscowego, co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Następnie zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent Miasta K. ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta Wyborcza z dnia 26 października 2007 r.) oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta K. zawiadomił pismem z dnia 22 sierpnia 2007 r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Należy stwierdzić, że w sposób całkowicie prawidłowy ustalono krąg organów administracyjnych objętych wymogiem zawiadomienia. Przedłożone przez te organy i właścicieli nieruchomości oraz inne podmioty wnioski zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr 2789/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. Na tej podstawie sporządzono projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko naturalne i prognozą skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego – co stanowiło spełnienie przesłanki z art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Stosownie do art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. (w wersji obowiązującej w dacie prowadzenia procedury planistycznej) nastąpiło zasięgnięcie opinii i uzgodnienie projektu planu miejscowego z właściwymi organami. W dniu 23 kwietnia 2010 r. opublikowano ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu i wyłożono projekt planu do publicznego wglądu w okresie od 4 maja 2010 r. do 9 czerwca 2010 r. Złożone uwagi do projektu planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr 1711/2010 z dnia 13 lipca 2010 r. W związku z istotnymi zmianami w projekcie planu miejscowego, ponowiono poszczególne etapy procedury planistycznej i ponownie wyłożono projekt planu miejscowego do publicznego wglądu w okresie od 28 maja 2012 r. do 26 czerwca 2012 r. Również do tego projektu planu miejscowego wniesiono uwagi, które zostały rozpoznane zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia 27 lipca 2012 r. nr 2041/2012. Co istotne, uwagi złożyła również skarżąca Spółka. Uwagi tej Spółki zostały częściowo uwzględnione przez Prezydenta Miasta K. w zakresie obejmującym możliwości zabudowy przedmiotowych działek (nr......) i lokalizacji budynku w obszarze ZPb.17. Uwzględnienie także i części innych uwag spowodowało kolejne powtórzenie procedury planistycznej od etapu opiniowania-uzgadniania. W zakresie zmiany sposobu zagospodarowania działek skarżącej Spółki organ uzgadniający – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia 31 października 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego wskazując na niedopuszczalność lokalizowania jakiegokolwiek obiektu budowlanego na działkach nr [.....] i [.....] znajdujących się w międzywalu rzeki [.....] . To zaś zobligowało Prezydenta Miasta K. do powrotu do wcześniejszej koncepcji eliminacji zabudowy z terenu ZPb.17. Co istotne i wymagające podkreślenia w sprawie, ponawiając etap uzyskiwania opinii i uzgodnień Prezydent Miasta K. przedkładał właściwym organom projekt uchwały wraz z załącznikami graficznymi i prognozą oddziaływania na środowisko naturalne zmienianego projektu planu miejscowego. W ten sposób organy opiniujące i uzgadniające miały na każdym etapie uwzględnianych zmian pełny wgląd do projektu planu miejscowego. Co również ważne, wprawdzie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nakazywał "powrót" do etapu uzgadniania projektu planu miejscowego, to w tej sprawie Prezydent Miasta K. dokonywał także opiniowania projektu planu miejscowego. Nie stanowi to żadnej wady postępowania planistycznego. Po raz kolejny wyłożono część projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres od 25 lutego 2013 r. do 25 marca 2013 r. i zgłoszone uwagi do tego projektu zostało rozpoznane zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr 1129/2013. Rada Miasta Krakowa podejmując przedmiotową uchwałę rozpoznała także nieuwzględnione skargi składane na etapie po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Tym samym opisana powyżej procedura pozwala na wykazanie braku istotniejszego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z taka treścią przepisu, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zasady te nie zostały w tej sprawie naruszone. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej. Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załączniki graficzne, rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych po trzech wyłożeniach projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz odniesienie się do sposobu realizacji inwestycji infrastruktury technicznej należących do zadań gminy. Zaskarżony plan miejscowy zawiera także stwierdzenie o zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Standardy dokumentacji planistycznej, a w szczególności rysunku zmiany planu miejscowego sporządzonego w skali 1:2000 zostały sporządzone poprawnie. Sąd dokonując oceny zgodności ustaleń planistycznych dla działek nr [.....] i [.....] nie stwierdza, aby ustalenia te nie były zgodne z treścią uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr XII/87/03 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zmienionego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. Nr XCIII/1256/10, zwanego dalej w skrócie "Studium". Działki nr 243/1 i 289/6 znajdują się w obszarze ZPb.17 planu miejscowego. Zgodnie z § 35 tego planu określono obszar ZPb.17 jako tereny pod zieleń urządzoną: powszechne, publiczne dostępny ogród – park miejski – [.....] . Wskazano na następujące przeznaczenie tego obszaru: wypoczynkowo-rozrywkowe (lokalizacja kładek pieszo-rowerowych), organizowanie imprez masowych, lokalizacja: urządzeń wodnych, przystanków dla łodzi typu tramwaju wodnego na Wiśle, pomników - z zastrzeżeniem lokalizacji poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią; tymczasowych obiektów usługowo-handlowych towarzyszących odbywającym się imprezom masowym - na czas ich trwania oraz podziemnych sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto w obszarze ZPb.17 dopuszczono lokalizację plaży piaszczystej, trawiastej lub na drewnianym podeście; parku rekreacyjno-edukacyjnego; placu zabaw; urządzeń sportowo-rekreacyjnych np.: stoły do ping-ponga, tablica do gry w koszykówkę, siatka do badmintona; ekspozycji plenerowych; urządzeń "kina letniego" z zastrzeżeniem, że ekran będzie rozkładany wyłącznie na czas projekcji filmów"; urządzeń rozrywkowych typu wesołe miasteczko, karuzela, "diabelski młyn"; przystani jachtowej; wypożyczalni sprzętu wodnego, lodowiska oraz ogródków gastronomicznych z zakazem utwardzania ich powierzchni oraz zakazem kolidowania z trasami rowerowymi i ciągami spacerowymi (§ 35 ust. 12 pkt 3 planu miejscowego). Plan miejscowy wyraźnie jednak zakazuje w obszarze ZPb.17 lokalizacji budynków (§ 35 ust. 2 planu miejscowego) oraz lokalizacji ogródków gastronomicznych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią z wyjątkiem terenów ZPb.5 i ZPb.7; lokalizacji ogrodzeń z wyjątkiem ogrodzeń placów zabaw i wydzielonych wybiegów dla psów; zmiany naturalnej nawierzchni trawiastej na inną z wyjątkiem nowych alejek ciągów spacerowych, ścieżek rowerowych, placów spacerowych i otoczenia elementów małej architektury a także plaży; nakazuje urządzanie ciągów spacerowych i placów spacerowych; nakazuje urządzanie ścieżek rowerowych; nakazuje projektowanie zieleni z uwzględnieniem elementów małej architektury i oświetlenia jako jednorodnych kompozycji ogrodowych w granicach poszczególnych terenów; dopuszcza lokalizację lekkich, rozbieralnych - w przypadku zagrożenia powodzią - konstrukcji, ułatwiających przemieszczanie się pieszych z jednej strony muru oporowego na drugą (konstrukcja tych elementów nie może naruszać murów oporowych przy [.....] ); dopuszcza lokalizację przystanków dla łodzi typu tramwaju wodnego i określa wskaźnik terenu biologicznie czynnego: nie mniej niż 90% oraz zakazuje lokalizacji parkingów obsługujących obiekty pływające i lokalizacji naziemnych obiektów technicznych i sanitarnych dla obiektów pływających (§ 35 ust. 8 i ust. 9 planu miejscowego). Działki nr [.....] i [.....] w Studium znajdują się w obszarze ZP – tereny zieleni publicznej, dla którego Studium to określiło następujące główne funkcje: ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, a także cmentarze (Studium, strona nr 146). Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ZP Studium określa, między innymi: ( ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, ( urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, ( urządzenie ogrodu botanicznego, ( kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych [.....] , [.....] , [.....] , [.....] , [.....] ( zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu (Studium, strony 146-147). Studium wykluczyło również w obszarze ZP wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych (Studium, strona 147). Studium wprowadziło także nakaz stosowania ograniczeń w zakresie ochrony przed powodzią dotyczących wykonywania na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią robót lub innych czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią (Studium, strona 183). Działki nr [.....] i [.....] znajdują się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Wyżej wymiona treść Studium w pełni została odzwierciedlona w treści zaskarżonego planu miejscowego dotyczącego działek nr [.....] i [.....] . Najwięcej miejsca w skardze poświęcono zarzutowi przekroczenia władztwa planistycznego przez organy Gminy Miasto K. poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek przez skarżącą Spółkę. W ocenie Sądu także i ten zarzut nie jest jednak skuteczny w tej sprawie. Sama treść zaskarżonego planu miejscowego nie neguje zasady ochrony prawa własności. To, że skarżąca Spółka chciałaby innego przeznaczenia swoich terenów nie oznacza, że przysługujące jej prawom użytkowania wieczystego zostało w niedopuszczalny sposób naruszone. Tereny tych działek w Studium nie były przeznaczone kierunkowo po tereny zabudowy lub zainwestowania kubaturowego. Nie doszło także do przekroczenia władztwa planistycznego i niedopuszczalną w związku z tym ingerencję w prawo własności (użytkowania wieczystego). Skarżąca Spółka zarzuciła organom planistycznym naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Sąd stwierdza, że plan miejscowy niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego skarżącej Spółki i w związku z odmienną wolą zagospodarowania tych działek niż wynika to z planu miejscowego, narusza jej interes prawny. Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesadzić o nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki nie jest bowiem równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Uniemożliwienie skarżącej Spółce zagospodarowania działek stanowiących jej użytkowanie wieczyste zgodnie z zamiarami maksymalizowania korzyści ekonomicznych lub swobodnym zagospodarowaniem, nie wystarcza dla uznania przekroczenia władztwa planistycznego. Istotą planowania przestrzennego jest przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z zadaniach gminy. Planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, a to oznacza, że organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy umożliwia np. ograniczenie zabudowy lub jej eliminowanie, jeżeli cel społeczny (publiczny) tego wymaga. Istnieją instrumenty prawne, które umożliwiają właścicielom rekompensatę w przypadku tego rodzaju ograniczenia, ale samo ograniczenie - jeżeli nie jest dowolne – nie stanowi naruszenia prawa. Oczywiście nie obowiązuje żadna zasada zawierająca ustawowy prymat celu publicznego mad celami prywatnymi. Tym niemniej w konkretnej sprawie taki prymat celu publicznego może być uznany za dopuszczalny. W ocenie Sądu w tej sprawie prymat celu publicznego (teren zieleni urządzonej - park miejski - [.....] był uzasadniony. Stosownie do art. 6 u.p.z.p. wykluczona jest ingerencja w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie ingeruje w istotę prawa użytkowania wieczystego skarżącej Spółki, mimo, że mocno je ogranicza. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa użytkowania wieczystego (analogicznie do prawa własności) stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała stanowi ingerencję w to prawa poprzez jego ograniczenie, ale to ograniczenie było dopuszczalne. Ze względu na charakter prawa własności (użytkowania wieczystego) uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności, chociaż w wielu przypadkach wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność znaczącego zanegowania praw właścicielskich. Odnosząc to do treści zaskarżonej uchwały należy wskazać, że obszar ZPb.17 to teren zieleni urządzonej przeznaczonej pod park miejski i niezwykle istotnym znaczeniu dla K. Teren ten wpisuje się w obszary zarówno widokowe, jak i obszary chroniące Miasto K. przed zalewaniem wodami Wisły i stanowią w znacznej mierze tereny międzywala rzeki [.....] . Jest tak istotny cel publiczny, że dopuszczalnym było objęcie terenu działek nr [.....] i [.....] obszarem ZPb.17 z wykluczeniem ich zabudowy. Okoliczność, że w przeszłości zostały wybudowane na tych działkach zbiorniki (magazyny) na paliwa nie może przesądzać o dalszym zachowaniu takiej funkcji (magazynowania paliw). Obszary te, jako tereny ochrony przeciwpowodziowej bezpośrednio zagrożone ewentualnym zalewaniem w razie wystąpienia stanu powodzi lub nawet podwyższenia stanu wód rzeki Wisły – nie powinny być wykorzystywane na cele przemysłowe, a w szczególności na cele związane z magazynowaniem paliw. Nie jest więc zasadny zarzut niczym nie uzasadnionego ograniczania prawa użytkowania wieczystego tych działek. Rada Miasta K. miała dostateczne podstawy do uznania, że właśnie wyłączenie trwałej zabudowy przedmiotowych działek jest jak najbardziej w tym planie uzasadnione. Organ uzgadniający, którego kompetencje dotyczą ochrony wód – dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej odmówił uzgodnienia planu miejscowego w zakresie dopuszczającym w obszarze ZPb.17 zabudowę. Gdyby więc organy planistyczne Miasta K. jednak taką zabudowę na działkach skarżącej Spółki wprowadziły – wówczas plan miejscowy były co najmniej w tym zakresie nieważny. Należy przy tym wskazać, że także na terenach oddanych w użytkowanie wieczyste plan miejscowy może wyznaczać zagospodarowanie celami "publicznymi". Zarzut naruszenia w tej sprawie art. 21 ust. 1 Konstytucji nie jest zasadny, ponieważ zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy nie naruszył konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje kształtowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu, tym samym wyznacza także sposób wykonywania prawa własności. Jest to, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, zgodnie także z art. 233 K.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Owo społeczno-gospodarcze przeznaczenie danego prawa to nie jest wola właściciela lub użytkownika wieczystego co do sposobu wykonywania danego prawa, ale właśnie zapisy planu miejscowego (lub innych aktów ingerujących w prawo własności, np. uchwał ustanawiających parki kulturowe, itd.). Nie można więc wskazywać, że właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje jakieś abstrakcyjne (idealistyczne) społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa, a plan miejscowy ma to przeznaczenie kształtować zgodnie z wolą takich osób. Przyjęcie takiego stanowiska pozbawiłoby sens działaniom planistycznym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. To właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej art. 6 ust. 1 wręcz nakazują, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Rekapitulując należy wskazać, że organy planistyczne Gminy Miasto K. miały prawo w sposób władczy uregulować takie wykorzystywanie działek, które zostały objęte w tej sprawie skargą. Nie nastąpiło więc ograniczenie istoty prawa własności lub użytkowania wieczystego, a zakres ingerencji w to prawo jest uzasadniony celami publicznymi. Nie naruszono zasady równości, proporcjonalności ani konstytucyjnie chronionego prawa własności. Nie można zaś czynić skutecznego zarzutu organom gminy, że zamierzają realizować cel publiczny Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym rozstrzygnięć, lecz ograniczyła się do badania zgodności z prawem podjętej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.