II OSK 181/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 648/14 w sprawie ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i W. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Starosty O. z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę silosów paszowych oraz dobudowę tarasu do budynku mieszkalnego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejscowości N. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności prawne i faktyczne sprawy: Starosta po sprawdzeniu projektu i wniosku o pozwolenie na budowę stwierdził nieprawidłowości i wezwał inwestorów do ich usunięcia postanowieniem z dnia 30 października 2012 r. Nieprawidłowości te dotyczyły sporządzenia projektu zagospodarowania działki na mapie, która jest nieaktualna, niepodania danych ewidencyjnych działki, niewskazania w projekcie specjalności uprawnień budowlanych projektanta, w opisie projektu nie określono układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, niewskazano założeń przyjętych do obliczeń konstrukcji i podstawowych wyników obliczeń, nieokreślono prawidłowo kategorii geotechnicznej obiektu na podstawie badań geotechnicznych gruntu. W dniu 8 sierpnia 2013 r. inwestor złożył poprawiony projekt budowlany opatrzony datą 6 sierpnia 2013 r. Starosta po sprawdzeniu projektu złożonego w dniu 6 sierpnia 2013 r. stwierdził, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 30 października 2012 r. a ponadto przedłożony projekt zawiera jeszcze inne nieprawidłowości. Z tego powodu Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestorzy wnieśli odwołanie oraz przedłożyli uzupełnioną dokumentację projektową. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. W ocenie organu odwoławczego nie może być skuteczne złożenie poprawionego projektu po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę z tego powodu, że inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu. W takiej sytuacji inwestor może złożyć nowy wniosek z prawidłowo opracowanym projektem budowlanym. W skardze inwestorzy podnieśli, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, ponieważ pominął uzupełniony materiał dowodowy w postaci poprawionej dokumentacji projektowej złożonej w dniu 9 stycznia 2014 r. i tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy. Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w przypadku, gdy inwestor nie usunie wskazanych nieprawidłowości wniosku i projektu, organ, stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jest zobowiązany odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący nie kwestionowali, że przed wydaniem decyzji przez Starostę nie usunęli wskazanych nieprawidłowości. Złożenie kolejnej poprawionej dokumentacji projektowej po wydaniu decyzji przez Starostę, nie może prowadzić do zmiany tej decyzji, ponieważ jej podstawę stanowi to, że inwestor nie dopełnił obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu wzywającym do ich usunięcia, mimo upływu wskazanego terminu. W skardze kasacyjnej zostały wskazane zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących, skoro złożyli w dniu 9 stycznia 2014 r. poprawioną dokumentację projektową, to organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2013 r., obowiązany był rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, z uwzględnieniem tej poprawionej dokumentacji, zgodnie z zasadą, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie oraz uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania przez ten organ. Ponadto naruszenie przepisów postępowania, będące skutkiem wadliwej wykładni art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, polegało na tym, że jeżeli skarżący nie usunęli wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 30 października 2012 r., to Starosta powinien wydać kolejne postanowienie wyzywające inwestorów do usunięcia nieprawidłowości, a nie odmawiać zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew postanowieniom art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, a w szczególności do zarzutów naruszenia przepisów ar. 7, 15, 77 §1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Główny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że, zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż przedłożenie przez inwestora nowego, uzupełnionego projektu budowlanego w toku postępowania odwoławczego, nie obligowało organu odwoławczego do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem tego projektu oraz jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzut ten nie jest trafny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter formalny. Organ ma obowiązek odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor w określonym terminie nie usunie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wskazanych w postanowieniu. Przyczyną wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest wskazanie nieprawidłowości oraz to, że w określonym terminie nieprawidłowości te nie zostały usunięte. Takiej podstawy wydania decyzji, nie może zmienić to, że po jej wydaniu, inwestor na etapie postępowania odwoławczego usunie nieprawidłowości albo przedstawi uzupełniony lub nowy projekt budowlany. Zasada, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie i uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez ten organ, nie oznacza, że organ odwoławczy może sprawdzać i zatwierdzać projekt budowlany, który nie był przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę jest co do zasady starosta, a nie wojewoda. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania doszłoby właśnie wtedy, gdyby organ odwoławczy udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany, który nie był przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji, Skarżący nie kwestionowali tego, że wniosek o pozwolenia na budowę i projekt budowlany sprawdzany przez organ pierwszej instancji zawierał nieprawidłowości, które nie zostały usunięte, pomimo że zostały wskazane w postanowieniu z dnia 30 października 2012 r., jak również bezsporne jest, że w dniu 9 stycznia 2014 r. złożyli poprawioną dokumentację projektową. Z tych względów obszerne wywody zawarte w skardze kasacyjnej na temat istoty postępowania odwoławczego, co do zasady słuszne, nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji, które dotyczy szczególnego rozstrzygnięcia unormowanego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, którego celem jest dyscyplinowanie inwestora i szybkie zakończenie postępowania w sprawie. Nie jest także trafny kolejny zarzut, że w przypadku gdy inwestor nie usunie wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, to organ powinien wydać kolejne postanowienie i nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a nie wydawać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. To stanowisko skarżących, również obszernie przedstawione w skardze kasacyjnej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten jednoznacznie określa, że skutkiem bezskutecznego upływu terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości jest wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ nie ma podstaw, aby ponownie wydać postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości, jeżeli nieprawidłowości te mimo ich wskazania nie zostały w terminie usunięte. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest konsekwencją tego, że skarżący nie zgadzają się z oceną Sądu pierwszej instancji co do tego, że przedłożenie poprawionej dokumentacji projektowej na etapie postępowania odwoławczego nie uzasadniało uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma szczegółowych rozważań dotyczących zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jednak nie jest to uchybienie znaczące, skoro prawidłowe było stanowisko, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia minimalne standardy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie było żadnych przeszkód dotyczących uzasadnienia wyroku, które uniemożliwiałby rozpoznanie skargi kasacyjnej i kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Z tych powodów również ten zarzut okazał się bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.