II SA/Kr 435/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 24 stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 18 lutego 2013 r., , działając na podstawie art. 264 §1 i § 2 kpa w punkcie 1 ustalił wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 18 lutego 2013 r. r. znak GS-15.6821.218.2011.KB o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [.....] obr. Niepołomice jedn. ewid. Niepołomice, nabytą z mocy prawa przez Powiat Wielicki na skutek ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego z 5 sierpnia 2011 r. nr [.....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr K2011-ul. Krakowska w Niepołomicach od km 0+153 do km 1+600 odcinek drogi 005-006" na kwotę 210 zł. W punkcie 2 organ zobowiązał Starostę Wielickiego do wpłacenia ustalonej kwoty na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że decyzją z 18 lutego 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Niepołomice za nieruchomość jak wyżej, przejętą na rzecz Powiatu Wielickiego z mocy prawa w związku z ww. decyzją Starosty Wielickiego z 5 sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ l instancji wskazał, iż stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wykonał operat szacunkowy dotyczący nieruchomości. Wysokość wynagrodzenia brutto wypłaconego za wykonanie operatu stanowiła kwotę 210 zł. W ocenie organu zastosowanie w sprawie znajduje art. 264 § 1 kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta Wielicki, domagając się jego uchylenia. W przedmiotowym zażaleniu strona powołała się w nim m.in. na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Bk 48/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt l OSK 1616/10 i z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt l OSK 88/11 (cytując obszerne fragmenty ich uzasadnień), gdzie wspominane sądy stanęły na stanowisku, iż obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). Wojewoda Małopolski postanowieniem z 22 sierpnia 2013 r., znak: WS-VI.7570.1.46.2013.MD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i w punkcie 1 ustalił wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 18 lutego 2013r., nr [.....] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz L.K. w wysokości 26 494,00 zł, za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.....] o pow. 0,0374 ha Niepołomice, jedn. ewid. Niepołomice, nabytą z mocy prawa przez Powiat Wielicki w związku z ostateczną decyzją Starosty Wielickiego nr 3/2011 z 5 sierpnia 2011 r. znak: BGN.7330-8/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr K2011 - ul. Krakowska w Niepołomicach od km 0 + 153 do km l + 600 odcinek drogi 005-006." - na kwotę 210,00 zł. W punkcie 2 zobowiązał Powiat Wielicki reprezentowany przez Starostę Wielickiego do wpłacenia kwoty na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają szczególny charakter. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Trzeba więc przy stosowaniu tych przepisów, każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Wojewoda Małopolski wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych. Zdaniem organu II instancji art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowią podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia swojego stanowiska Wojewoda Małopolski przytoczył treść wyroku NSA z 10. 06. 2011 r., sygn. akt l OSK 1246/10. Uchylenie orzeczenia organu I instancji i orzeczenie przez organ odwoławczy wiązało się z faktem, że do zapłaty kosztów zobowiązano Starostę Wielickiego, podczas, gdy prawidłowo zobowiązanym powinna być odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, wyposażona w osobowość prawną. Skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Powiat Wielicki reprezentowany przez Starostę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art.15 kpa polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez nałożenie obowiązku zwrotu kosztów na Powiat Wielski dopiero przez organ II instancji Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego postanowienia organu l instancji oraz przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wydanie postanowienia przez organ II instancji nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 kpa. W sytuacji bowiem, gdy obowiązek poniesienia kosztów nałożony został na Powiat Wielicki po raz pierwszy orzeczeniem organu odwoławczego, strona utraciła możliwość skorzystania z przysługującego jej prawa do rozpatrzenia jej sprawy (jaką jest nałożenie obowiązku zwrotu kosztów na Powiat Wielicki) przez dwie instancje administracyjne. Jak wynika nawet z uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia, nie zachodzi tu przypadek jakiegoś doprecyzowania oznaczenia strony, ale ewidentne nałożenie obowiązku na zupełnie nowy podmiot. Przedstawiając powody uchylenia postanowienia organu l instancji, organ sam wskazał bowiem (najzupełniej zresztą prawidłowo) różnice pomiędzy Starostą Wielickim a Powiatem Wielickim. Rozbudowując w tym zakresie argumentację organu, wskazać można, że traktowanie na etapie postępowania przed organem l instancji jako strony postępowania Starosty Wielickiego (nota bene nie stanowiącego nawet organu powiatu w rozumieniu art. 8 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym) uniemożliwiało udział w postępowaniu i podejmowanie działań przez Zarząd Powiatu Wielickiego - organ odpowiedzialny za gospodarowanie mieniem powiatu zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Doszło zatem do realnego pogorszenia sytuacji skarżącego. Organ podkreślił niekonsekwencję w działaniu organu, albowiem w zestawieniu stron, stanowiącym zgodnie z art. 124 kpa obligatoryjny element każdego postanowienia, w dalszym ciągu jako strona wskazany jest Starosta Wielicki. Jednocześnie w przekonaniu strony skarżącej brak jest również podstaw do obciążania Powiatu Wielickiego kosztami postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna ale nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu są kosztami, którymi można obciążyć stronę skarżącą czy też koszty te ponosi organ, który ustala odszkodowanie w trybie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 2008, nr 193, póz. 1194 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ww. ustawy z 10.04. 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - stają się z mocy prawa: 1. własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2. własnością odpowiednich jednostek sam. terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednie przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Należy podkreślić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ww. ustawy z 10.04.2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy. Art. 130 ust. 2 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to także zgodne z normą z art. 84 § 1 kpa, który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W związku z powyższym należy rozważyć kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem przedmiotowego operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Rozważając tę kwestię trzeba wskazać na treść art. 262 § 1 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony, 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 kpa wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki.. Dopiero uznanie, iż koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub " na żądanie" strony postępowania. Tylko w sytuacji gdy któraś z ww. przesłanek zachodzi - możliwe będzie obciążenie kosztami postępowania stronę lub strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków określa art. 77 § 1 kpa. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 kpa). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 §1 kpa, powinna być wąska, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 578). Przytoczony art. 262 § 1 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji. Brakuje jednak regulacji wskazującej przy pomocy jakich narzędzi należy rozgraniczyć te koszty, w tym koszty które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Trzeba podkreślić, że art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta zostaje sprecyzowana w treści art. 77 § 1 kpa. Z treści obu ww. przepisów wynika zatem, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepisy działu IX kpa wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych nałożonych na organ (art. 7, 77§ 1 kpa). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy nie jest zatem kosztem poniesionym w interesie strony - w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania normy z art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którą Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu, a nie stron postępowania. Nie ma znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny -gmina. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 kpa nie ma zastosowania, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Powiatu Wielickiego. Nie zostały także poniesione na żądanie Powiatu - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów obciążał organ prowadzący postępowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1, art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt. 2 kpa. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy wnioskodawcy, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wywłaszczenie dokonywane w tym trybie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ww. ustawy 10. 04.2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Odstępstwo od ww. przepisów kpa, byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji, wyłączającej postanowienia art. 262 §1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10.04.2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza przepis z art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r., który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów Dofinansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z art. 13 ust. 2 cyt. ustawy właściwy zarządca drogi może nabyć w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa , województwa, powiatu lub gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ( gdy własność przechodzi z mocy prawa na rzecz. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest cześć nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości. Mając na uwadze treść art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy, odnoszące się do nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W ramach tego ekwiwalentu nie mieszczą się jednak koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04. 2003 r. ma charakter regulacji materialno-prawnej, związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Przepis z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy nie może być zatem potraktowany jako lex specialis w stosunku do zasad i reguł określonych w kpa. Nadto należy zauważyć, że stanowisko organów I i II instancji prowadzi w konsekwencji do obciążenia kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania tj. Powiatu Wielickiego . Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, w tym przypadku Powiatu Wielickiego. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonym postanowieniu, że strona postępowania administracyjnego tj. Powiat Wielicki jest zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10.04.2003 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego w kwocie 210, 00 zł, w oparciu o który Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 18 lutego 2013 r. znak: znak GS-15.6821.218.2011.KB - orzekającej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz L.K. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [.....] obr. Niepołomice jedn. ewid. Niepołomice, nabytą z mocy prawa przez Powiat Wielicki na skutek ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego z 5 sierpnia 2011 r. nr BGN.7330-8/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr K2011-ul. Krakowska w Niepołomicach od km 0+153 do km 1+600 odcinek drogi 005-006" - jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ww. ustawy, a zatem stanowi naruszenie prawa materialnego i determinowało w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia reformującego postanowienie organu I instancji. Sąd nie uznał natomiast za zasadne stwierdzić nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności jak żądała tego strona skarżona, ponieważ w sytuacji gdy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu ze względów wyżej przedstawionych w ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu l instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.). W oparciu o art. 152 p.p.s.a. określono, za zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.