V SA/Wa 476/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę. 1. D. T. K. w dniu 7.10.2011 r., złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Pismem z dnia 29.05.2013 r. poinformowano Wnioskodawczynię, że – stosownie do treści art.22 ust.3 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz.173) Organ z uwagi na niespełnienie warunków określonych w §10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.07.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883 ze zm.) – odmawia przyznania pomocy. 2. W efekcie złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...].07.2013 r. poinformowano Wnioskodawczynię, iż złożony wniosek kwalifikuje się do ponownej weryfikacji. 3. Jak wynika z akt sprawy Wnioskodawczyni w dniu 26.08.2013 r. złożyła do WSA w Warszawie skargę na informację z dnia [...].05.2013 r., który prawomocnym postanowieniem z dnia 26.11.2013 r., sygn. V SA/Wa 2197/13 umorzył postępowanie. 4. Pismem z dnia [...].10.2013 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR – powołując się na regulacje prawne wskazane w pkt 1 uzasadnienia – ponownie odmówił przyznania pomocy. W motywach wskazano, że kosztorys inwestorski dotyczący wykonania robót instalacyjnych (dział 3 kosztorysu), tj. instalacja wewnętrzna wodno-kanalizacyjna i ciepłej wody użytkowej , wewnętrzna CO, wentylacyjna, wewnętrzna elektryczna nie zawiera szczegółowego opisu ww. robót z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych, nie zawiera szczegółowej specyfikacji materiałów i armatur albowiem przedstawiono ją w ujęciu WKI (Wartość Kosztowa Inwestycji), a więc metodą wskaźnikową. W ocenie organu jest ona zastosowana nieprawidłowo, gdyż uniemożliwia: a) sprawdzenie zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji; b) ocenę kosztów pod względem ich kwalifikowalności; c) sprawdzenie zasadności ekonomicznej inwestycji; d) odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego robót budowalnych na etapie rozliczania inwestycji (autoryzacji płatności); e) ocenę racjonalności kosztów budowy – w świetle wymagań stawianych przez ustawodawcę unijnego. 5. W dniu [...].11.2013 r. Wnioskodawczyni sporządziła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...].01.2014 r. wystosowanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowano Wnioskodawczynię, że nie doszło do naruszenia prawa. 6. W efekcie skierowano do WSA w Warszawie skargę żądając stwierdzenia, że odmowa przyznania pomocy narusza prawo oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także dopuszczenia dowodu z załączonych do skargi dokumentów, zarzucając rażące naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - zwaną dalej "ustawą", poprzez bezpodstawną odmowę przyznania pomocy; b) rażące naruszenie przepisu § 10 ust. 1 pkt. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - zwanego dalej "rozporządzeniem"- poprzez bezzasadne uznanie, iż wniosek nie został uzupełniony w sposób prawidłowy oraz że przedłożone przez Skarżącą dokumenty (zwłaszcza kosztorys inwestorski) i złożone wyjaśnienia nie pozwalają na ocenę zaproponowanych kosztów realizacji Projektu, w kontekście ich zasadności ekonomicznej, kwalifikowalności, jak również ocenę zasadności ekonomicznej całej planowanej operacji; c) rażące naruszenie art. 24 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wynikające z samowolnego rozszerzenia szczegółowości dokonywanej weryfikacji wniosku oraz błędnego uznania braku możliwości oceny racjonalności zaproponowanych kosztów realizacji Projektu; d) rażące naruszenie przepisu § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek nie spełnia wymogu racjonalności kosztów oraz że operacja jest nieuzasadniona ekonomicznie; e) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy oraz § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia - poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całości okoliczności sprawy a ściślej zaniechanie weryfikacji ekonomicznej zasadności wskazanych w kosztorysie kosztów wykonania robót instalacyjnych według wskaźnika WKI, poprzez odniesienie jego wysokości do wysokości jaka jest przyjmowana w występujących na rynku publikacjach; f) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy oraz § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia - poprzez uznanie operacji za ekonomicznie potencjalnie nieopłacalną wyłącznie w oparciu o rzekomą niemożliwość zweryfikowania kosztów wykonania instalacji, które stanowią marginalną część kosztów całego projektu, dotyczącego budowy biurowca i otwarcia działalności biurowej; g) rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy w powiązaniu z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak też przepisami prawa budowlanego poprzez żądanie od Beneficjenta dokumentów, których konieczność sporządzenia, posiadania i przedstawienia nie wynikała wprost z przepisów prawa, a ściślej dodatkowych projektów branżowych dotyczących instalacji oraz wzywania Beneficjenta do działań sprzecznych z porządkiem prawnym; h) sprzeczność działań Agencji z zapisami Instrukcji wypełniania wniosków w zakresie dotyczącym wymaganych kosztorysów w szczególności poprzez bezzasadne żądanie przedłożenia kosztorysu szczegółowego, a w konsekwencji zakwestionowanie całej operacji z uwagi na przedłożenie w zakresie części prac (tj. robót instalacyjnych) kosztorysu uproszczonego; i) rażące naruszenie art. 28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); (DZ.U.UE.L.05.277.1 ze zm.) poprzez odmowę przyznania środków, pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; j) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-przestrzennym (Dz.U z 2004 r. Nr 130 poz. 1389 z późn. zmianami) oraz nieuwzględnienie § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finasowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 238,poz.1579) poprzez bezzasadne zakwestionowanie prawidłowego kosztorysu odwołującego się do wartości kosztorysowej inwestycji (WKI) w zakresie wyceny instalacji; k) rażące naruszenie przepisów art.21 ust.2 pkt 3 ustawy poprzez zaniechanie udzielenia Skarżącej stosownych pouczeń w jaki konkretnie sposób ma określić szczegółowy zakres przedmiotowy robót i wszystkich przewidzianych do ich wykonania materiałów i urządzeń w sytuacji gdy nie dysponuje projektem branżowym, a zamiast tego podjęcie definitywnej decyzji o odmowie dofinansowania; l) nieuwzględnienie przez Agencję przy ponownym rozpoznawaniu wniosku stanowiska przedstawionego przez Skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27.06.2013 r. oraz w skardze z dnia 26.08.2013 r. pomimo dokonania autokontroli w postaci uwzględnienia wezwania oraz związanego z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art.161 §1 pkt 3 w zw. z art. 54 §3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu ukazano - w pierwszej kolejności - przebieg dotychczasowego postępowania. W ocenie skarżącej stanowisko Agencji przedstawione w piśmie z dnia [...].10.2013 r. jest bezzasadne, jak również bezzasadnym było oparte na przedstawionym w nim stanowisku wezwanie Agencji z dnia 11.09.2013 r. o dokonanie wydzielenia z kosztów budowy budynku lokalu gastronomicznego – kosztów wykonania robót instalacyjnych (dział 3 kosztorysu), jako kosztów niekwalifikowanych z uwagi na rzekomy brak kosztorysu inwestorskiego dla ww. robót sporządzanego zgodnie z wytycznymi. W pierwszej kolejności – zdaniem Skarżącej - należy podkreślić, że całkowicie bezzasadnym jest pogląd Agencji, iż nie dostarczono prawidłowo sporządzanego kosztorysu inwestorskiego na wykonanie ww. robót, gdyż przedłożony przez skarżącą kosztorys zawierał wszelkie dane pozwalające na weryfikację kosztów wszystkich planowanych robót w kontekście ich zasadności ekonomicznej. Szczegółowe regulacje odnośnie rodzaju i warunków jakie powinny spełniać kosztorysy przedkładane do wniosku o dofinansowanie znajdują się w "Instrukcji wypełniania wniosku", która została opracowana na podstawie delegacji z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.07.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013. W zapisach Instrukcji (str. 47) wskazano, że jeżeli wnioskodawca planuje wykonanie robót w systemie zlecania ich wykonania to załącznikiem do wniosku powinien być kosztorys inwestorski wykonany metodą kalkulacji uproszczonej, zwany kosztorysem uproszczonym. Natomiast przy planowaniu robót budowlanych wykonywanych we własnym zakresie lub częściowo we własnym zakresie załącznikiem do wniosku o przyznanie pomocy powinien być kosztorys inwestorski wykonany metodą kalkulacji szczegółowej, zwany kosztorysem szczegółowym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Skarżąca zamierza zlecić wykonanie całości prac podmiotowi zewnętrznemu, a wobec tego wartość planowanych do wykonania robót powinna zostać opracowana w całości w oparciu o metodę kalkulacji uproszczonej. Zgodnie z zał. nr 1 do Instrukcji wypełniania wniosku pozycja pt.: Co powinien zawierać kosztorys inwestorski wskazano, że kosztorys załączony do wniosku powinien zawierać w szczególności: 1. Nazwę obiektu lub robót budowlanych z podaniem lokalizacji, 2. Imię, nazwisko i adres albo nazwę Wnioskodawcy oraz jego podpis, 3. Imię, nazwisko i adres albo nazwę i adres podmiotu opracowującego kosztorys oraz jego podpis, 4. Datę opracowania kosztorysu, 5. Ogólną charakterystykę obiektu lub robót budowlanych zawierającą krótki opis techniczny wraz z istotnymi parametrami, które określają wielkość obiektu lub robót budowlanych, 6. Przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości, 7. Kalkulację sporządzoną metodą odpowiednią do planowanego wykonania robót budowlanych oraz cenę jednostkową. - czyli albo kalkulację uproszczona albo szczegółową. 8. Wartość kosztorysową robót budowlanych, 9. Tabelę wartości elementów scalonych. Instrukcja stanowi również, że kosztorys który zawiera wszystkie wymagane dane, może być uznany za podstawę do określenia kosztów kwalifikowanych. Na potrzeby PROW nie określa się specjalnego wzoru tabeli kosztorysu, gdyż każdy poprawnie wykonany kosztorys może być uznany za podstawę do określenia kosztów wykonania robót budowlanych. Mając na względzie powyższe zapisy Instrukcji należy uznać, że przedłożony przez Skarżącą kosztorys inwestorski zawiera wszystkie wymagane Instrukcją pozycje a więc zasadniczo powinien stanowić dla pracowników ARiMR dostateczną podstawę do określenia kosztów kwalifikowanych w tym kosztów związanych z wykonaniem robót instalacyjnych w obiekcie. Zaznaczyć należy, że przedłożony w załączeniu do pisma Skarżącej z dnia 25.04.2012 r. kosztorys inwestorski zawierał zestawienie przewidzianych do wykonania robót w kolejności technologicznej ich wykonania (ujętych w poszczególnych pozycjach kosztorysu) oraz cen jednostkowych wykonania tych robót, które dodatkowo zostały ustalone w oparciu o aktualnie powszechnie stosowaną publikację tj.; Sekocenbud. Kosztorys ten zawierał zatem dwa zasadnicze elementy konieczne dla przeprowadzenia kalkulacji uproszczonej wycenianych robót. Kosztorys ten zawierał również wszystkie wymagane elementy/pozycje o których mowa na str. 48 i 49 Zał. nr 1 do Instrukcji wypełniania wniosku tj.: Nazwę obiektu lub robót budowlanych z podaniem lokalizacji (str. 2 Kosztorysu — poz. Ogólna Charakterystyka Obiektu), imię, nazwisko i adres albo nazwę wnioskodawcy i jego podpis (str. 1 - Strona Tytułowa Kosztorysu), Imię, nazwisko i adres albo nazwę podmiotu opracowującego kosztorys oraz jego podpis (str. 1 — Strona Tytułowa Kosztorysu), Datę opracowania kosztorysu (str. 1 — Strona Tytułowa Kosztorysu), Ogólną charakterystykę obiektu lub robót budowlanych zawierającą krótki opis techniczny wraz z istotnymi parametrami, które określają wielkość obiektu lub robót budowlanych (str. 2 kosztorysu - Ogólna Charakterystyka Obiektu), Przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ich ilości (str. 4-25 - Przedmiar robót w kolejności technologicznej ich wykonania), Kalkulację sporządzoną metodą odpowiednią do planowanego wykonania robót budowlanych oraz cenę jednostkową (str. 29 - 33 - Kosztorys inwestorski według kalkulacji uproszczonej), Wartość kosztorysową robót budowlanych (str. 1 - Strona Tytułowa kosztorysu), Tabelę wartości elementów scalonych (str. 33-34 - Tabela elementów scalonych). W takiej sytuacji niezrozumiałym dla Skarżącej podtrzymywanie przez Agencję twierdzenia, iż nie dostarczyła prawidłowo sporządzonego kosztorysu. Odnośnie przyjętego przez Skarżącą dla wyceny robót instalacyjnych a kwestionowanego przez Agencję wskaźnika WKI, wskazać należy, iż zgodnie z zapisami Instrukcji (str. 49) Kosztorys uproszczony należy wykonać w oparciu o wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno- przestrzennym (Dz.U z 2004 r. Nr 130 poz. 1389 z późn. zmianami). Zgodnie z § 2 pkt. 1 w/w rozporządzenia kosztorys inwestorski opracowuje się metodą kalkulacji uproszczonej, polegającej na obliczeniu wartości kosztorysowej (WK) robót objętych przedmiarem robót jako sumy iloczynów ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych i ich cen jednostkowych bez podatku od towarów i usług. Wartość kosztorysowa obejmuje wartość wszystkich materiałów, urządzeń i konstrukcji potrzebnych do zrealizowania przedmiotu zamówienia - ust. 2 § 2 rozporządzenia. W zasadzie dla opracowania tego rodzaju kosztorysu wystarczające są dane z przedmiaru oraz ustalenie cen jednostkowych. Przedmiar robót to opracowanie zawierające zestawienie przewidywanych do wykonania robót w kolejności technologicznej ich wykonania, wraz z ich szczegółowym opisem, miejscem wykonania lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych oraz wskazaniem podstaw do ustalania cen jednostkowych lub jednostkowych nakładów rzeczowych - § 1 ust. 2 pkt. 6 rozporządzenia. Cena jednostkowa to suma kosztów bezpośredniej robocizny, materiałów i pracy sprzętu oraz kosztów pośrednich i zysku, wyliczona na jednostkę przedmiarową robót podstawowych - § 1 ust. 2 pkt. 1. Przy ustalaniu cen jednostkowych robót należy stosować w pierwszej kolejności ceny jednostkowe robót określone na podstawie danych rynkowych, w tym danych z zawartych wcześniej umów lub powszechnie stosowanych aktualnych publikacji - § 3 ust. 2 rozporządzania. Powszechnie stosowane publikacje to opracowania zawierające średnie aktualne jednostkowe ceny stosowane w budownictwie np. Sekocenbud, BISTYP, itp. Natomiast z treści § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia wynika, że katalogi nakładów rzeczowych (KNR) mają zastosowanie wyłącznie do opracowania kosztorysu inwestorskiego opracowanego metodą szczegółową. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzania kalkulacja szczegółowa ceny jednostkowej polega na określeniu wartości poszczególnych .jednostek nakładów rzeczowych (kosztów bezpośrednich) oraz doliczeniu narzutów kosztów pośrednich i zysku. Katalogi nakładów rzeczowych (KNR) są to ogólnie rzecz ujmując zestawienia norm ilościowych, określające specyfikacje i ilości nakładów rzeczowych niezbędnych do wykonania poszczególnych elementów robót. Należy zatem podkreślić, iż Agencja nadal utrzymuje, że kosztorys dla robót instalacyjnych powinien zostać opracowany w oparciu o katalogi KNR gdyż żądanie przedstawienia szczegółowego opisu robót instalacyjnych z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych zawierającego szczegółową specyfikację materiałów i armatur, jest niczym innym jak w/w zestawieniem norm ilościowych określającym specyfikę i ilości nakładów rzeczowych niezbędnych do wykonania poszczególnych elementów robót (KNR). Różnica pomiędzy poprzednią decyzją odmowną a obecną jest taka, że wówczas Agencja wskazywała wprost, iż żąda przedłożenia kosztorysów w oparciu o KNR a obecnie czyni to w sposób nieco bardziej zawoalowany żądając przedstawienia zestawienia ilości jednostek miar robót podstawowych, czyli de facto tego samego co wcześniej ti. kosztorysu szczegółowego opracowanego metodą kalkulacji szczegółowej z zastosowaniem katalogów KNR. Tymczasem, jak wynika wprost z przywołanych powyżej przepisów Instrukcji wypełniania wniosku w sytuacji gdy wnioskodawca zamierza całość robót zlecić do wykonania podmiotom zewnętrznym to nie jest obowiązany do przedkładania kosztorysu szczegółowego opracowanego z zastosowaniem katalogów KNR, tak jak konsekwentnie żądała tego Agencja. Jedynie przy wymogu przedłożenia kosztorysu szczegółowego ustala się jednostkowe nakłady rzeczowe w oparciu właśnie o kosztorysowe normy nakładów rzeczowych (KNR) określone w odpowiednich katalogach oraz metodą interpolacji i ekstrapolacji, przy wykorzystaniu wielkości określonych w katalogach - § 5 ust. 1 pkt. 2 rozporządzania. Natomiast przy metodzie uproszczonej ustala się jedynie ceny jednostkowe robót określone na podstawie danych rynkowych, w tym danych z zawartych wcześniej umów lub powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji - § 3 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia. Również w Instrukcji wypełniania wniosku brak jest wyraźnego wymogu przedstawiania w poszczególnych pozycjach kosztorysu danych z KNR-ów. W zasadzie jednym zapisem w których wymienia się KNR-y jest Zał. nr 1 pozycja pt. "Co to jest przedmiar robót" - Przedmiar robót powinien zawierać zakres prac budowlanych i przedstawiać obliczenie (wyliczenie) ilości robót, we właściwych jednostkach przedmiarowych (takich, dla których została określona cena jednostkowa). Powinien on być wykonany w sposób czytelny i łatwy do sprawdzenia. Każda pozycja przedmiarowa powinna zawierać nazwę oraz opis pozycji przedmiaru oraz obliczenia jednostek miary. Przedmiar może zawierać kody pozycji przedmiaru określone na podstawie publikacji zawierających kosztorysowe normy nakładów rzeczowych. Z powyższego zapisu Instrukcji wynika, że przedmiar obligatoryjnie powinien zawierać jedynie: zakres planowanych prac budowlanych oraz wyliczenie ilości robót we właściwych jednostkach miary, tj. adekwatnych do przyjętej ceny jednostkowej. Natomiast zawarcie w przedmiarze kodów pozycji KNR, KNNR nie jest obligatoryjne na co wskazuje zwrot "może". Wskazać należy, że wszystkie pozycje kosztorysu przedłożonego przez Skarżącą zawierają przedmiar-zestawienie jednostek miar oraz zastosowane ceny jednostkowe. Natomiast przyjęty w kosztorysie Skarżącej wskaźnik WKI stanowi de facto kalkulację uproszczoną wartości poszczególnych robót instalacyjnych (zgodnie z § 2 pkt. 1 rozporządzania), gdyż jest to iloczyn jednostek przedmiarowych robót instalacyjnych (ilość m2 powierzchni użytkowej) oraz cen jednostkowych bez podatku VAT. Należy bowiem podkreślić, że dla kosztorysów sporządzanych metodą uproszczoną zasadnicze znaczenie ma wartość kosztorysowa robót (WKI), czyli planowany łączny koszt pewnego elementu robót. Przedłożony kosztorys spełnia zatem wymogi w/w rozporządzenia i nie powinien być kwestionowany przez Agencję. Nadmienić również należy, iż metoda określania wartości kosztorysowej inwestycji (WKI) za pomocą wskaźników cenowych określonych na podstawie danych rynkowych w układzie grup kosztów jest obecnie obowiązującą metodą wstępnej wyceny inwestycji dla inwestorów korzystających ze środków publicznych. Podkreślić bowiem należy, że na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 238, poz. 1579), został nałożony na te podmioty obowiązek określania wartości kosztorysowej inwestycji z zastosowaniem właśnie tej metody. WKI to planowany łączny koszt inwestycji i zgodnie z § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia określa się ją za pomocą wskaźników cenowych w układzie siedmiu grup kosztów, gdzie Grupa 4 to instalacje. Powyższe stanowi dodatkowy argument przemawiający za poprawnością przyjętej przez Skarżącą wyceny wartości robót instalacyjnych poprzez zastosowanie wskaźnika WKI, jako wskaźnika powszechnie obowiązującego przy wycenach inwestycji refinansowanych ze środków publicznych. Poza tym, oszacowanie wartości robót instalacyjnych w oparciu o KNR-y, w sytuacji braku projektów branżowych, na co wskazywała Skarżąca w swym piśmie z dnia 25.01.2013 r. oraz z dnia 05.09.2013 r., wiązałoby się z koniecznością uprzedniego opracowania projektów branżowych w zakresie poszczególnych instalacji, czego nie przewidują powszechnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Nadto z informacji jaką Skarżąca otrzymała od swojego kosztorysanta żądanie aby niektóre pozycje kosztorysu opracowane w oparciu o WKI opracować w oparciu o katalogi np. KNR jest bezpodstawne i bezprawne. Kosztorysant poinformował ją, że przepisy o kosztorysowaniu zdecydowanie dopuszczają w razie braku projektów branżowych dokonywanie wyceny w oparciu o wskaźnik cenowy WKI. Według kosztorysanta jeśli w projekcie, który został zatwierdzony prawomocnym pozwoleniem na budowę nie ma projektów branżowych to zgodnie z zasadami kosztorysowania, nie da się wykonać kosztorysu w oparciu o KNR-y (brak podstaw do określenia szczegółowego zakresu nakładów rzeczowych w postaci przewidzianych do zastosowania materiałów i urządzeń) i wówczas stosuje się WKI. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że kosztorys dostarczony przez Skarżącą i tak wykraczał poza obowiązki nałożone na nią w tym zakresie przez obowiązujące przepisy prawa, gdyż główny zakres planowanych do wykonania robót został wyceniony w oparciu o katalogi KNR-y, czyli według kalkulacji szczegółowej a jedynie część robót (czyli w/w roboty instalacyjne, co do których nie zostały sporządzone projekty branżowe gdyż nie było takiego wymogu) została wyceniona według kalkulacji uproszczonej w oparciu o wskaźnik WKI. Nie sposób również podzielić twierdzeń Agencji zawartych w pkt. 1 pisma z dnia 29.10.2011 r., iż przedłożony kosztorys nie zawiera wyliczenia ilości robót instalacyjnych we właściwych jednostkach przedmiarowych, ujętych w działach kosztorysu inwestorskiego tj.: instalacja wewnętrzna wod.-kan. i cwu dział 3.1, instalacja wewnętrzna c.o. dział 3.2, instalacja wentylacyjna dział 3.3, instalacja wewnętrzna elektryczna dział 3.4. Zdaniem Skarżącej przedmiar zawarty w kosztorysie jest zgodny z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku. Na str. 54 Instrukcji wskazano, że: przedmiar robót powinien zawierać zakres prac budowlanych i przedstawiać obliczenie (wyliczenie) ilości robót, we właściwych jednostkach przedmiarowych (takich, dla których została określona cena jednostkowa). Powinien on być wykonany w sposób czytelny i łatwy do sprawdzenia. Każda pozycja przedmiarowa powinna zawierać nazwę i opis pozycji przedmiaru oraz obliczenia ilości jednostek miary. Przedmiar robót zawarty na str. 20-21 kosztorysu zawiera wszystkie wskazane powyżej elementy a mianowicie każda pozycja przedmiaru zawiera nazwę, opis i zakres prac instalacyjnych przewidzianych do wykonania w budynku, jak również obliczenia ilości jednostek miary tj. ;,m2 p.u.", czyli metr kwadratowy powierzchni użytkowej pomieszczeń, jako jednostkę przedmiarową. Są to dane wystarczające do przeprowadzenia kalkulacji uproszczonej gdzie istotne są dane odnośnie ilości scalonych jednorodnych robót (roboty instalacyjne) oraz ceny jednostkowe wykonania tych robót, które zostały podane na str. 31 kosztorysu inwestorskiego przedłożonego przez Skarżącą. Są to również dane przedstawione w sposób nad wyraz czytelny a weryfikacja ich prawdziwości ze stanem faktycznym nie powinna nastręczać trudności. Z tych też względów Wnioskodawczyni nie podziela poglądu Agencji zawartego w pkt. 3 pisma z dnia 29.10.2013 r. o rzekomym braku możliwości identyfikacji zakresu rzeczowego robót budowlanych zawartych w poszczególnych pozycjach WKI gdyż zakres ten jest w obecnej fazie planowania robót dostatecznie identyfikowalny tj. kompletne i zdatne to użytku zgodnie z ich przeznaczeniem instalacje wewnętrzne budynku. Niezrozumiałym jest – zdaniem Skarżącej - również zarzut Agencji z pkt. 2 pisma z dnia 29.10.2013 r., wedle którego nie wyliczono cen jednostkowych wykonania poszczególnych robót instalacyjnych ujętych w działach kosztorysu inwestorskiego dotyczących wyceny robót instalacyjnych. Wskazać bowiem należy, iż w kosztorysie (str. 31-32) podano cenę jednostkową jednego metra kwadratowego, ustalonego na podstawie wskaźników cenowych WKI według Sekocenbud z II kwartału 2012 r. Istotnym zwłaszcza jest, że na rynku istnieje szereg publikacji/programów komputerowych służących do wyceny wartości robót według metody uproszczonej, opartej na rynkowych cenach jednostkowych. Tytułem przykładu można wskazać na: SEKO WIKI-PLAN przystosowany do współpracy z bazą cenową Sekocenbud, FOBOS WKI przystosowany do współpracy z bazą cenową e-BISTYP, Viking 1.0. Wobec powyższego Agencja nie powinna mieć jakiegokolwiek problemu z weryfikacją przyjętych w kosztorysie Skarżącej danych jednostkowych pod względem ich zgodności z obowiązującymi cenami rynkowymi w zakresie wykonania robót instalacyjnych, a zwłaszcza co jest istotne dla oceny racjonalności kosztów budowy a nie to czy ceny jednostkowe zostały podane w oparciu o KNR-y czy WKI. Nie sposób zatem uznać również w powyższym zakresie za zasadne dalszego stanowiska Agencji z pkt. 3 pisma z dnia 29.10.2013 r., wedle którego opracowane przez Wnioskodawczynię działy kosztorysu z zastosowaniem wskaźnika WKI nie zawierały dostatecznych danych umożliwiających Agencji sprawdzenie cen jednostkowych robót budowlanych oraz uniemożliwiają identyfikację jednostki kosztorysowej a przez to ocenę racjonalności zaproponowanych kosztów wykonania robót instalacyjnych i ekonomicznej zasadności planowanej operacji. Wystarczyło bowiem odnieść przyjęte w kosztorysie jednostki miary oraz ceny jednostkowe do rynkowych cen jednostkowych tych robót instalacyjnych przyjętych w powszechnie wykorzystywanych publikacjach/programach komputerowych i w ten sposób ocenić czy pozycje kosztorysu zawierają poprawnie wyliczoną wartość kosztorysową - kwestia poruszona przez Agencję w pkt. 4 pisma z dnia 29.10.2013 r. Pragmatyka taka jest zgodna z zapisami Instrukcji, gdzie w zał. nr 1 pozycja pt. "W jaki sposób określić cenę jednostkową" - "(...) Podczas weryfikacji kosztorysu inwestorskiego sprawdzeniu będą podlegały wskaźniki kosztów wykonania robót budowlanych, jak również ceny jednostkowe ich wykonania. Wartości ceny jednostkowej wykonania robót lub wskaźnika wykonania kosztów nie powinny przekraczać wartości rynkowych (które są między innymi podawane w aktualnych, powszechnie stosowanych katalogach - na podstawie katalogów następuje weryfikacja cen wykonania robót budowlanych)". Zwrócić uwagę należy, iż powyższe zapisy Instrukcji posługują się pojęciem "wskaźnika wykonania kosztów" do których zalicza się również wskaźnik WKI przyjęty w kosztorysie dostarczonym przez Skarżącą dla wyceny robót instalacyjnych. Co więcej wskaźnik ten jako określany na podstawie danych rynkowych jest niewątpliwie weryfikowalny pod względem ekonomicznej zasadności planowanych robót. Reasumując powyższe, niewątpliwym powinno być, iż Skarżąca przedłożyła Agencji kompletne dokumenty określające zakres przedmiotowy przewidywanych prac (projekt budowlany) oraz ich wartość (kosztorys). Przedłożone przez Wnioskodawczynię dokumenty zostały sporządzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, zasadami kosztorysowania oraz Instrukcją wypełniania wniosków. Powyższe dokumenty stanowią w pełni wystarczającą podstawę do merytorycznej weryfikacji wniosku, również w zakresie racjonalności i zasadności ekonomicznej kosztów przewidzianych do zrealizowania operacji. Odmowa przyznania pomocy była zatem spowodowana nie brakami w przedkładanej Agencji dokumentacji lecz zaniechaniem przez Agencję ich merytorycznej i należytej weryfikacji. W takim stanie rzeczy za całkowicie bezzasadne i naruszające zarazem przepis § 10 rozporządzenia, są konkluzje Agencji, iż przedłożone przez Skarżącą Kosztorys w zakresie robót instalacyjnych nie zawierał dostatecznych danych umożliwiających Agencji ocenę racjonalności zaproponowanych kosztów budowy lokalu gastronomicznego a przez to ekonomicznej zasadności planowanej operacji. Zdaniem Skarżącej, Agencja powinna w sposób wnikliwy i wszechstronny przeanalizować dostarczoną przez Skarżącą dokumentację kosztorysową, jak nakazuje to przepis art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie z którym organ jest zobowiązany rozpatrzyć całokształt przedstawionego przez stronę materiału, czyli oparcia się na całości dostarczonych przez wnioskodawcę informacji i dokumentów. Zamiast tego Agencja zastosowała wobec Skarżącej skrajnie oportunistyczne i biurokratyczne podejście, wzywając do wypełnienie dodatkowych, zbędnych formalności, którym Wnioskodawczym nie była w stanie sprostać. Powyższe prowadzi również do wniosku, że Agencja w ogóle nie zweryfikowała ekonomicznej zasadności wskazanych w kosztorysie kosztów wykonania robót instalacyjnych według wskaźnika WKI, poprzez odniesienie jego wysokości do wysokości jaka jest przyjmowana w występujących na rynku publikacjach. Oznacza to, że Agencja nie rozpoznała w sposób wyczerpujący całości okoliczności sprawy, tak jak to nakazuje przepis art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy, zasłaniając się bezzasadnie tym, iż pozycje te są rzekomo nieweryfikowalne, tj. uniemożliwiają sprawdzenie cen jednostkowych tych robót oraz uniemożliwiają identyfikację jednostki kosztorysowej. Wobec tego za zdecydowanie przedwczesna należy uznać decyzję Agencji, iż wyłącznie z uwagi na to że wartość robót instalacyjnych w kosztorysie została opracowane w oparciu o wskaźniki cenowe WKI cała planowana operacja nie jest uzasadniona ekonomicznie pod względem jej kosztów. Podkreślić nadto - w powyższym kontekście - należy, iż żądania Agencji dotyczące uzupełnienia dokumentacji projektowej są niemożliwe do wykonania bowiem ich wykonanie byłoby sprzeczne z Prawem budowlanym. Zwrócić należy uwagę, iż z zasady kompletności dokumentacji projektowej wypływa wniosek o braku możliwości posługiwania się inną dokumentacją niż zatwierdzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym opracowanie nowych dokumentów aby mogły one stanowić część dokumentacji projektowej wymagałoby uprzedniego przedłożenia ich w/w organowi i uzyskania jego akceptacji. Agencja żądając takich dokumentów niewymaganych przez Prawo budowlane niewątpliwie wkracza w prerogatywy organów administracji architektoniczno-budowlanej, względnie domaga się działań nieformalnych dokonanych z pominięciem kontroli sprawowanej przez w/w organy a zatem oczywiście sprzecznych z Prawem budowlanym. Konsekwencją powyższego jest brak faktycznej możliwości opracowania kosztorysów szczegółowych dotyczących robót instalacyjnych. Skoro bowiem dokumentacja projektowa zatwierdzona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zawiera projektów branżowych to tym samym nie ma możliwości na ich podstawie opracowania kosztorysów szczegółowych tj. sporządzenia kalkulacji szczegółowych kosztów wykonania tych robót w oparciu o KNR-y. Tym samym żądanie Agencji dostarczenia takich kosztorysów stanowi de facto zobowiązanie Skarżącej do uprzedniej zmiany zatwierdzonej dokumentacji projektowej poprzez włączenie do niej niewymaganych Prawem budowlanym projektów branżowych. Takie działanie stanowi oczywiste zakwestionowanie przez Agencję wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzającej kompletność dokumentacji projektowej. Należałoby jednocześnie wykluczyć intencję Agencji zmuszania Skarżącej do opracowania projektów branżowych z pominięciem kontroli kompetentnych organów administracji (jedynie na potrzeby Agencji) bowiem stanowiłoby to namawianie (przymuszanie) do działań wprost sprzecznych z prawem. Z kolei w zakresie twierdzeń Agencji, iż zastosowana metoda wskaźnikowa WKI nie jest poprawna gdyż rzekomo nie umożliwia: 1) sprawdzenie zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji, 2) ocenę kosztów pod względem ich kwalifikowalności, 3) sprawdzenie zasadności ekonomicznej inwestycji, 4) odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego robót budowlanych na etapie rozliczania inwestycji (autoryzacja płatności), 5) ocenę racjonalności zaproponowanych kosztów budowy, Skarżąca wskazuje, co następuje: Ad. 1) Sprawdzenie zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji jest w pełni możliwe bowiem w ramach operacji planowane jest przecież wykonanie jednego budynku posiadającego wskazane w dokumentacji projektowej i kosztorysie instalacje wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną i gazową. Zakres rzeczowy operacji w zakresie robót budowlanych został zatem określony w sposób wyczerpujący niepozostawiający wątpliwości, co do tego co ma być wykonane. Wszystkie prace budowlane zarówno dotyczące instalacji jak i pozostałe mają zostać wykonane zgodnie z projektem, sztuką budowlaną oraz mają doprowadzić do powstania obiektu z którego będzie można korzystać zgodnie z jego przeznaczeniem. Poza tym Skarżąca nie przewiduje wykonywania jakichkolwiek robót które by wykraczały poza ten zakres rzeczowy. Ad.2) Wbrew twierdzeniom Agencji oceny kosztów pod względem ich kwalifikowalności można dokonać skoro wiadomo czego te koszty mają dotyczyć, tj. instalacji w budynku niezbędnych do korzystania z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem oraz nierozerwalnie związanych z budynkiem. Przy ocenie kwalifikowalności kosztów istotny jest przecież przedmiot wydatku oraz cel w jakim ma być poniesiony. Skoro niewątpliwie koszty robót budowlanych polegających na budowie niemieszkalnych obiektów budowlanych są kosztami kwalifikowalnymi (§ 13 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia) to również koszty wykonania instalacji jako elementu tego obiektu takimi kosztami muszą być. Nie ma również wątpliwości, iż są to koszty celowe skoro dotyczą robót ujętych w projekcie budowlanym oraz niezbędnych do wykonania planowanej inwestycji oraz uruchomienia związanej z nią operacji. Ad.3) Sprawdzenia zasadności ekonomicznej inwestycji Agencja już dokonała o czym świadczy jej wezwanie zawarte w piśmie z dnia [...].09.2013 r. wezwanie do przeniesienia kosztów instalacji do kosztów niekwalifikowanych. Agencja uznała tym samym, iż przedłożony jej kosztorys stanowi wystarczającą postawę do ustalenia wysokości planowanych kosztów całej inwestycji (w tym obejmujących koszty instalacji). Istotne jest, iż ocena zasadności ekonomicznej Inwestycji dotyczy przecież całej inwestycji obejmującej wydatki kwalifikowalne i niekwalifikowalne. Ad.4) Oceny racjonalności zaproponowanych kosztów budowy można dokonać skoro przedłożony Agencji kosztorys wskazuje wartość inwestycji oraz wartości poszczególnych zakresów robót budowlanych w wyniku których zostanie zrealizowana. Przedmiotowej oceny dokonuje się przecież poprzez ustalenie czy proponowane koszty są racjonalne (rynkowe) czy też nie, do czego wystarczająca jest analiza wskazanych w kosztorysie wartości. Jak sama Agencja podaje wskaźnik WKI jest wskaźnikiem cenowym czyli na jego podstawie można ustalić wartości rynkowe poszczególnych prac - taki jest cel tego wskaźnika i właśnie w takim celu jest on stosowany. Agencja nie zakwestionowała wysokości podanych w kosztorysie kosztów instalacji i nie wskazała żadnych błędów w zastosowaniu wskaźnika WKI przyjętego w kosztorysie do ich wyceny. Nadto z pisma Agencji z dnia [...].09.2013 r. jednoznacznie wynika, iż de facto nie kwestionuje ona podanych w kosztorysie kosztów wykonania tych instalacji żądając jedynie ich przeniesienia do kosztów niekwalifikowalnych w kwocie tożsamej jak wynikająca z kosztorysu (bez groszy). Skoro wycena kosztorysowa może stanowić podstawę ustalenia wysokości kosztów części robót budowlanych jako niekwalifikowalne (branych pod uwagę przy ocenie racjonalności i opłacalności całej Inwestycji), czyli w sytuacji gdy w ramach inwestycji część robót stanowi koszty kwalifikowalne a część ma stanowić koszty niekwalifikowalne (wymagany kosztorys szczegółowy na całość zadania), to tym bardziej taka wycena może stanowić podstawę ustalenia jednolitych kosztów całej inwestycji wykonywanych w całości przez firmę budowlaną gdzie wymagany jest jedynie kosztorys uproszczony. Ad.5) Zdaniem Skarżącej odbioru ilościowego i jakościowego zakresu rzeczowego robót budowlanych na etapie rozliczania inwestycji (autoryzacja płatności) można z powodzeniem dokonać pod warunkiem powierzenia tego zadania osobom mającym odpowiednie kwalifikacje w zakresie wykonania robót instalacyjnych. Nic przecież nie stoi na przeszkodzie aby upoważnione przez Agencję osoby dokonały oceny wykonanych instalacji w ilości po jednej kompletnej instalacji pod kątem ich zgodności z projektem oraz sztuką budowlaną, jak też oceniły jakość i przydatność wykonanych robót dla realizacji i osiągnięcia celu operacji. Jeżeli na podstawie takiej oceny Agencja będzie miała jakieś zastrzeżenia to przecież może je uwzględnić przy autoryzacji płatności. Brak jest podstaw aby obecnie sugerować jakieś późniejsze domniemane nieprawidłowości lub domniemane przeszkody w sprawowaniu kontroli nad realizacją operacji. Sposób wyceny (zastosowana metoda wyceny) poszczególnych rodzajów prac nie ma przecież żadnego wpływu ani znaczenia na to co ma zostać wykonane (np. kompletne instalacje) i jak ma zostać wykonane (zgodnie z projektem i sztuką budowlaną) - niezależnie od tego jaka metoda wyceny zostanie zastosowana to i tak wycena odnosi się przecież do tych samych instalacji. Wycena dotyczy przecież szacunkowej wartości robót przewidzianych do wykonania a nie faktycznego sposobu ich wykonania (w lepszej lub gorszej jakości), który można ocenić dopiero po ich wykonaniu. Co więcej Agencja ma przecież możliwość sprawowania bieżącej kontroli realizacji inwestycji i może w ramach tej kontroli zwracać uwagę na dostrzeżone nieprawidłowości żądając ich usunięcia, a nawet odmówić wypłaty jakiejś części dofinansowania. Powyższe w sposób faktyczny i pewny zabezpiecza przed ewentualną wypłatą nienależnego dofinansowania w sytuacji wykonywania robót w sposób wadliwy bądź w zakresie zbędnym dla realizacji celu operacji. Podkreślić trzeba, iż chodzi o kompletne instalacje wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, funkcjonujące w sposób prawidłowy i czyniące obiekt zdatnym do zamierzonego użytku. To takie instalacje mają podlegać odbiorowi ilościowemu i jakościowemu co jest w pełni weryfikowalne. Reasumując powyższe należało przyjąć, iż Agencja w sposób nieuprawniony uznaje koszty instalacji jako niekwalifikowalne z uwagi na ich wycenę za pomocą wskaźnika cenowego WKI, czyli de facto z uwagi na sposób przeprowadzonej wyceny powszechnie przyjmowany w kosztorysach opracowywanych metodą kalkulacji uproszczonej. Nadto zakwestionowanie tych kosztów następuje niejako w próżni, gdyż nie dotyczy zarzutu zawyżenia ich wartości lub objęcia zakresem niezwiązanym z inwestycją (np. instalacje w innym budynku lub instalacje nieprzewidziane projektem), lecz jedynie z uwagi na brak szczegółowego przedmiaru takiego jaki jest wymagany przy kosztorysach szczegółowych. Można zatem uznać, że Agencją zakwestionowała koszty realizacji robót instalacyjnych, a w konsekwencji całej inwestycji, przez wzgląd na to, że w zakresie części robót został przedłożony kosztorys uproszczony, co jednakże było dopuszczalne nawet dla całości planowanych robót. Już ten fakt uzasadnia naruszenie przez Agencję przyjętych w Instrukcji wypełniania wniosku zasad przedkładania kosztorysów i to w stopniu rażącym. Skarżąca wskazała, iż kosztorysu opracowanego w pełnym zakresie metodą kalkulacji szczegółowej nie przedstawiła nie z tego względu, iż nie chciała go przedłożyć lecz dlatego, iż nie ma projektów branżowych na podstawie których mógłby zostać sporządzony w zakresie robót instalacyjnych. Brak takiego dokumentu nie oznacza przy tym wadliwości samej wyceny kosztorysowej skoro został podany zakres przedmiotowy prac instalacyjnych (pięć kompletnych instalacji) oraz przedmiar adekwatny do sposobu wyceny (jednostki powierzchni użytkowej stosowane przy wycenie według WKI na potrzeby kosztorysów uproszczonych). Z samego faktu sporządzenia kosztorysu uproszczonego (co determinuje zakres jego szczegółowości) nie sposób również wyciągać wniosków o braku kwalifikowalności wydatków skoro kosztorys w takiej formie jest w niniejszej sprawie dopuszczalny jako podstawa wyceny. Nadto kwestia jaki kosztorys zostanie zastosowany (metoda wyceny) nie ma przecież wpływu na przedmiot wyceny i nie może zmieniać jego kwalifikacji. Poza tym analizując treść pisma Agencji z dnia [...].10.2013 r. nie sposób się oprzeć wrażeniu, iż żądania Agencji sprowadza się de facto do podania np. ile metrów kabla zostanie zużytego, ile puszek zamontowanych, ile gniazdek i kontaktów założonych oraz jak i gdzie zostaną one rozmieszczone (i adekwatnie do pozostałych instalacji). Dane takie są jednak całkowicie zbędne do ustalenia wartości tych prac w sytuacji gdy są znane zbiorcze ceny jednostkowe wykonania takich instalacji zgodnie ze sztuką budowlaną. Istotnym bowiem jest, że skoro zostały ustalone w powszechnie dostępnych publikacjach rynkowe wartości wykonania takich prac w ujęciu zbiorczym a zasady kosztorysowania dopuszczają możliwość posługiwania się takimi opracowaniami to niezrozumiałe jest dlaczego Agencja chce dokładać sobie pracy i samodzielnie sprawdzać czy ilość kabla ma być taka jak przewiduje projekt branżowy (którego nie ma) i kosztorys, czy też np. o pół metra mniejsza. Wydaje się, iż byłaby to sztuka dla sztuki uzasadniająca jedynie potrzebę utrzymania zatrudnienia w Agencji lub potrzebę zlecenia usług osobom z zewnątrz bowiem z merytoryczną potrzebą nie ma to nic wspólnego. Zdaniem Skarżącej przedstawienie tego rodzaju zestawienia, obejmującego precyzyjny opis rodzaju i ilości przewodów instalacyjnych oraz przewidzianych urządzeń i armatur itp. materiałów, będzie możliwa (wobec braku w chwili obecnej projektów branżowych) dopiero po faktycznym zrealizowaniu robót. Wówczas będzie możliwym sporządzenie kosztorysu powykonawczego w którym zostanie zawarty szczegółowy zakres wykonanych prac, który, co wydaje się najistotniejszym, Agencja będzie mogła zweryfikować i w zależności od poczynionych ocen nawet ograniczyć wypłatę przyznanego dofinansowania do poziomu uznanego za zasadny w kontekście zasad przyznawania pomocy ze środków PROW. Natomiast żądanie takiego zestawienia na obecnym etapie (wobec braku projektów branżowych) jest całkowicie bezzasadne gdyż nie jest możliwym do określenia jakie konkretnie materiały i urządzania zostaną faktycznie zastosowane w trakcie realizacji robót. Jedyną możliwą metodą jaka była możliwa do przyjęcia jest przeprowadzona przez Skarżącą wycena według wskaźnika WKI (powszechnie przyjmowanego przy kosztorysach wykonywanych metodą kalkulacji uproszczonej) pozwalającego na przyjęciu ogólnej kwoty kosztów niezbędnych do wykonania pewnego zakresu robót o średnim standardzie i zakresie umożliwiającym eksploatację obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Istotnym również jest, że Agencja nie pouczyła Skarżącej w jaki konkretnie sposób ma określić szczegółowy zakres przedmiotowy robót i wszystkich przewidzianych do ich wykonania materiałów i urządzeń w sytuacji gdy nie dysponuje projektami branżowymi oraz nie posiada stosownej wiedzy odnośnie wykonywania robót instalacyjnych i obowiązujących w tym zakresie zasad. Ogólne wskazania Agencji dotyczące wymogów co powinien zawierać kosztorys nie uwzględniały kontekstu niniejszej sprawy i nie stanowiły dostatecznej dla Skarżącej informacji pozwalającej jej na uzupełnienie kosztorysów o wymagane przez Agencję dane. Totalnym nieporozumieniem są twierdzenia Agencji zawarte na str. 3 pisma z dnia 29.10.2013 r. wedle których w dotychczasowych pismach Agencji miały być zawarte zalecenia mające na celu poprawę przedłożonej dokumentacji albowiem sama treść tych pism obrazuje, iż poza obszernymi cytatami z Instrukcji wypełniania wniosków oraz innych aktów nie zawierają one żadnych wskazówek pozwalających zorientować się co konkretnie jeszcze ma uczynić beneficjent aby w stopniu uznanym przez Agencję za dostateczny sprecyzować zakres przedmiotowy robót instalacyjnych. W takiej sytuacji aby uczynić zadość wezwaniom Agencji Skarżąca musiałaby już obecnie zlecić realizację robót firmie wykonawczej, wykonać roboty i dokonać ich obmiaru stanowiącego podstawę do sporządzenia kosztorysu szczegółowego powykonawczego - działanie takie stanowiłoby jednak niedopuszczalne przystąpienie do realizacji projektu przed przyznaniem dofinansowania. Skarżąca nie widzi bowiem innej możliwości pozwalającej na prawidłowe wykonanie wezwania Agencji. Wnioskodawczym nie ma pojęcia jakiej ilości oraz jakiego rodzaju materiały powinny zostać zastosowane aby wykonać instalacje spełniające swoje zasadnicze funkcje w planowanym do wybudowania obiekcie. Zapisy ustawy, rozporządzenia czy instrukcji wypełniania wniosku nigdzie nie poruszają tego rodzaju problemu, natomiast zawierają jednoznaczne regulacje, iż w sytuacji gdy Beneficjent przewiduje zlecenie wykonania robót firmie zewnętrznej wystarczającym jest przedłożenie kosztorysu opracowanego metodą uproszczoną. Taki też kosztorys Skarżąca przedstawiła i nadal nie są dla niej zrozumiałe powody dla których Agencja uznała go za nieprawidłowy. W piśmie z dnia 29.10.2013 r. Agencja wskazuje, iż składając wniosek Skarżąca złożyła oświadczenie o zaznajomieniu się z zasadami przyznawania pomocy w tym z zakresem wymaganych dokumentów załączanych do wniosku. Skarżąca podkreśla, iż postąpiła w całości zgodnie z tymi zasadami. Skarżąca planując inwestycję ustaliła, iż do wniosku będzie musiała załączyć między innymi projekt budowlany, pozwolenie na budowę, kosztorys inwestorski. Jednocześnie zakładając zlecenie całości robót budowlanych firmie budowlanej Skarżąca ustaliła, iż kosztorys inwestorski ma być sporządzony metodą uproszczoną. Następnie Skarżąca zleciła sporządzenie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami Prawa budowlanego. Projekt został sporządzony i nie zawierał projektów branżowych bowiem nie były one wymagane Prawem budowlanym, jak też nie były potrzebne do sporządzenia kosztorysu uproszczonego. Skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę, po czym zleciła sporządzenie kosztorysu inwestorskiego, który został sporządzony w większości według metody szczegółowej a w zakresie instalacji metodą uproszczoną. Skarżąca dokumenty takie przedłożyła Agencji. Natomiast Agencja dyskwalifikuje w całości wszystkie podjęte przez nią działania, które były przecież w pełni zgodne z zasadami przyznawania pomocy, żądając szczegółowych przedmiarów instalacji oraz szczegółowych kosztorysów na instalacje wiedząc, iż nie jest w stanie takich dokumentów dostarczyć bowiem nie planowała realizacji zadania w sposób wymagający sporządzenia kosztorysów szczegółowych i nie zostały wykonane projekty branżowe, jak również nie ma ich w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Według Skarżącej to Agencja postępuje niezgodnie z ustalonymi zasadami żądając dokumentów, których konieczności przedłożenia Skarżąca nie mogła przewidzieć na etapie zlecania sporządzenia projektu budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę, zlecenia sporządzenia kosztorysu Inwestorskiego bowiem nie wynikało to z żadnych regulacji. Skarżąca nie mogła w żaden sposób przewidzieć, iż pracownicy Agencji będą wymagali szczegółowych przedmiarów i szczegółowych kosztorysów na instalacje skoro nie jest to wymagane. Nie mogła również przewidzieć, iż pracownicy Agencji mogą blokować rozpoznanie wniosku przez ponad dwa lata pod pretekstem niedostarczenia wszystkich dokumentów, wiedząc iż dokumentów których żądają nie ma i nie można ich opracować na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Ponosząc niemałe wydatki na przygotowanie dostarczonej do Agencji dokumentacji Skarżąca nie mogła przewidzieć, iż decyzja o przyznaniu pomocy zależy tylko i wyłącznie od subiektywnej oceny pracowników Agencji czy potrafią dokonać oceny załączonych do wniosku dokumentów czy też nie potrafią dokonać takiej oceny. Na zakończenie Skarżąca wskazała, iż w piśmie z dnia 17.10.2013 r., zwróciła się do Agencji z prośbą o wyjaśnienie jakich jeszcze informacji lub dokumentów potrzebuje Agencja aby usunąć ewentualne wątpliwości co do zakresu przedmiotowego zamierzonej inwestycji, gdyż wszelkie posiadane przez Skarżąca dokumenty i informacje zostały już przekazane Agencji. Nadmieniła również, iż odnośnie sugerowanych przez Agencję jakichś trudności z odbiorami nie była wcześniej o tym informowana i Agencja nie żądała żadnych informacji z tym związanych. Tymczasem Agencja nie podjęła żadnych czynności w celu udzielenia Wnioskodawczym wyjaśnień i informacji, lecz podjęła definitywną decyzję o odmowie przyznania pomocy. W ocenie Skarżącej powyższe zaniechanie stanowi naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wskazać również należy, iż skutkiem uwzględnienia przez Agencję wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27.06.2013 r. powinno być uwzględnienie przez Agencję w toku dalszego rozpoznawania wniosku stanowiska przedstawionego przez Skarżącą w wyżej wskazanym wezwaniu jako wiążącego. Jak bowiem powszechnie przyjmuje się dokonanie przez organ samokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oznacza uwzględnienie nie tylko żądań strony ale obejmuje również uznanie przez organ zasadności podnoszonych przez stronę zarzutów oraz wniosków w pełnym wskazywanym przez stronę zakresie. Dokonana przez Agencję autokontrola w postaci uwzględnienia poprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz związane z tym prawomocne zakończenie postępowania wywołanego poprzednią skargą powinno zatem skutkować uznaniem, iż podstawy powstałego w niniejszej sprawie sporu zostały tym samym definitywnie rozstrzygnięte w sposób zgodny ze stanowiskiem Skarżącej, które to stanowisko powinno być wiążące również dla Agencji przy dalszym rozpoznawaniu sprawy. 7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z treścią pisma z dnia [...].10.2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji I postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest Istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. Podstawą wsparcia finansowego w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007 -2013 wynika z przepisów powołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy ARiMR wykonuje zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania m.in. działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy pomoc w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" przyznawana jest na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Na szczególną uwagę zasługują przepisy art. 22 ust. 2 ustawy. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonych przez podmioty wdrażające postępowaniach w sprawach przyznawania pomocy. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" określa rozporządzenie MRiRW z 17 lipca 2008 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Stosownie zaś do art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe" zasady wykonania rozporządzenia "Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wszystkie wnioski o płatność poddaje się kontrolom administracyjnym obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowana. Kontrole administracyjne wniosków o wsparcie obejmują w szczególności weryfikację racjonalności zaproponowanych kosztów (art. 24 ust. 2 lit. d rozporządzenia 65/2011). Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzesiębiorstw" PRO W na lata 2007-2013 dla wersji wniosku PROW_312/11/01 (str. 49-50): Kosztorys załączony do wniosku o przyznanie pomocy powinien zawierać w szczególności: 1. Nazwę obiektu lub robót budowlanych z podaniem lokalizacji, 2. Imię, nazwisko i adres albo nazwę i adres Wnioskodawcy oraz jego podpis 3. imię, nazwisko i adres albo nazwę i adres podmiotu opracowującego kosztorys oraz jego podpis, 4. Datę opracowania kosztorysu, 5. Ogólną charakterystykę obiektu lub robót budowlanych zawierającą krótki opis techniczny wraz z istotnymi parametrami, które określają wielkość obiektu lub robót budowlanych, 6. Przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości; 7. Kalkulację sporządzoną metodą odpowiednią do planowanego sposobu wykonania robót budowlanych oraz cenę jednostkową; 8. Wartość kosztorysową robót budowlanych; 9. Tabelę wartości elementów scalonych. Złożony natomiast przez Skarżącego kosztorys (k. 327-328) obejmujący roboty instalacyjne (tj. instalacja wewnętrzna wod-kan i c.w.u. - dział 3.1, instalacja wewnętrzna C.O.- dział i 3.2, instalacja wentylacyjna - dział 3.3 , instalacja wewnętrzna elektryczna - dział 3.4), nie posiadał przedmiaru robót budowlanych z wyliczeniem ilości. Wykonany został bowiem metodą wskaźnikową WKI, tj. określaną za pomocą wskaźników cenowych, nie wykorzystującą m.in. przedmiaru umożliwiającego odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego robót budowlanych. W metodzie tej wskazana jest powierzchnia użytkowa dotycząca wykonania robót instalacyjnych bez wyliczenia ilości przedmiarowej planowanych robót budowlanych, materiałów oraz bez określenia do jakiego zakresu rzeczowego przyznana zostaje pomoc. W przypadku braku szczegółowej specyfikacji przewidzianych materiałów, brak jest możliwości sprawdzenia kosztów planowanej operacji w odniesieniu do zakresu rzeczowego (np. nie jest wiadomo, jaka armatura i gdzie będzie zainstalowana). Stwarza to też zagrożenie, że wskaźnik obliczony zostanie tak, żeby sfinansować roboty w szerszym zakresie niż objętym operacją tak, żeby umożliwić wykonanie inwestycji również w obiekcie nie objętym operacją. W związku z powyższym, Agencja weryfikując wniosek o przyznanie pomocy nie mogła sprawdzić zasadności zakresu rzeczowego planowanej operacji, ocenić kosztów pod względem ich kwalifikowalności, sprawdzić zasadności ekonomicznej inwestycji, a na etapie rozliczania inwestycji uniemożliwiłoby to odbiór ilościowy i jakościowy zakresu rzeczowego. W niniejszej sprawie podkreślić należy, że Agencja pismem [...] z dnia [...].08.2013 r. (k. 412-423) w sposób precyzyjny i jasny wezwała do dostarczenia prawidłowo wykonanego kosztorysu inwestorskiego, tj. takiego który zawiera przedmiar robót budowlanych dla: instalacji wewnętrznej wod.-kan. i cwu, instalacji wewnętrznej C.O., instalacji wentylacyjnej oraz instalacji elektrycznej. W piśmie tym Agencja poinformowała też Skarżącą, iż w przypadku gdy nie jest możliwe opracowanie kosztorysu inwestorskiego na wszystkie planowane do wykonania roboty budowlane, istnieje możliwość wydzielenia z kosztorysu inwestorskiego kosztów wspomnianych robót instalacyjnych jako kosztów niekwalifikowalnych. W zakresie tym Agencja podała szczegółowe wytyczne. Z kolei, pismem [...] z dnia [...].09.2013 r. Agencja ponownie zwróciła się o wydzielenie we wniosku o przyznanie pomocy kosztów robót instalacyjnych jako kosztów niekwalifikowalnych, podając w tym zakresie szczegółowe wytyczne (k. 493- 505). Z kolei, zarzuty zawarte w skardze (szczegółowo uzasadnione w motywach skargi) sprowadzają się do twierdzenia, iż przesłany kosztorys spełniał wszystkie wymagania. Odnosząc się do tego argumentu podkreślić należy, że uregulowania branżowe faktycznie przewidują wykonywanie kosztorysów metodą wskaźnikową, jednakże dla celów prowadzonego postępowania w sprawie przyznania pomocy kosztorys sporządzony tą metodą jest niewystarczający. Nie umożliwia bowiem m.in. oceny racjonalności poniesionych kosztów, czy też później ostatecznego rozliczenia operacji na etapie procedowania złożonego wniosku o płatność. Podkreślić też należy, że w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie..." wprost wskazano, iż kosztorys powinien zawierać przedmiar robót budowlanych z wyliczeniem ilości. Stosownie do treści uzasadnienia wyroku z dnia 9.10.2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1453/12 "Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej. Nie może więc stwierdzić, że wymóg podania niektórych informacji bądź danych jest zbędny albowiem podane zostały w innej - jego zdaniem właściwej formie ". Reasumując, powyższe rozumowanie upoważnia do sformułowania wniosku, iż nie naruszono regulacji wskazanych w poszczególnych zarzutach skargi. Wskazując na przytoczony wyżej judykat uznać należy prymat szczegółowych regulacji dotyczących działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" w zestawieniu z regulacjami szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Skoro Skarżąca chce uzyskać pomoc w ramach tego działania winna uwzględnić wymagania z tym powiązane, wyrażone w instrukcji. O ile wymogi Prawa budowalnego stawiane są wszystkim inwestorom, to aplikujący w programie muszą dodatkowo spełnić wymogi określone m.in. w zakresie objętym instrukcją. Ponieważ uczestnictwo w programie nie jest obowiązkowe możliwe są różne zachowania, w tym także, że nie uwzględnia się żądań Agencji w zakresie uzupełnienia dokumentacji (obowiązuje wtedy rzymska zasada volunti non fit iniuria). Skarżąca winna – z pominięciem WKI – przedstawić żądany kosztorys inwestorski dotyczący wykonania robót instalacyjnych (dział 3 kosztorysu), tj. instalacji wewnętrznej wodno-kanalizacyjnej i ciepłej wody użytkowej, wewnętrznej CO, wentylacyjnej, elektrycznej zawierający szczegółowy opis robót z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych i szczegółowych specyfikacji materiałów i armatur. Do tego obliguje – co wyżej wskazano – konkretna regulacja zawarta w instrukcji wypełniania wniosku (wyeksponowana podkreśleniem). W konsekwencji uznać należało – w świetle wezwań do usunięcia braków – że prawidłowo zastosowano w sprawie par.10 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 17.07.2008 r. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7.03.2007 r. IV. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.