II OSK 2429/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2127/13 w sprawie ze skargi K.S., H. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. S., H. S. oraz T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki domu letniskowego wraz z tarasem, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. [...], gmina K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim zostało wszczęte w związku z prowadzonym dochodzeniem przez Prokuraturę Rejonową w P. dotyczącym samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w K., w trakcie którego ustalono, że na tej działce został wzniesiony obiekt budowlany (drewniany dom letniskowy) w 1994 r. Z uwagi na to, że obiekt budowlany został wybudowany w 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Skutki samowoli budowlanej, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., należy oceniać zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dacie wydawania decyzji dotyczącej tej samowoli. Skoro zaś obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zezwolenia i narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, to podlega rozbiórce. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. S., T. S. oraz K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wadą kwalifikowaną, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Położony na działce nr [...] w K. drewniany domek letniskowy został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że obiekt ten został wzniesiony w 1994 r., na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że dom letniskowy stoi w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi na dzień wydawania kwestionowanej decyzji. Na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany nie było planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniejszy plan przestał obowiązywać w 2003 r. Projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi K. znajduje się dopiero w fazie sporządzania. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja w odniesieniu do działki nr [...] nie została wydana. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a organami właściwymi w tych kwestiach są wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organy nadzoru budowlanego oceniając zgodności inwestycji, zrealizowanej w warunkach samowoli, z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie dokonują samodzielnie ustaleń co do warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargi kasacyjne wnieśli H. S., T. S. oraz K. S. Skarżący zarzucili naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a także art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W ocenie skarżących stan faktyczny sprawy podlega ocenie według przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. z uwzględnieniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym ówcześnie obowiązujących. Działania skarżącego podjęte w 1994 r., pod względem ich zgodności z prawem powinny być oceniane według stanu prawnego z daty zakończenia owych działań. Przepisy prawa nie wykluczały wówczas, jak i teraz nie wykluczają możliwości budowania na terenie upraw rolnych i łąk. Ocena stanu sprawy dokonana została arbitralnie, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących. Działka skarżących znajduje się w odległości 50 m od drogi publicznej, na długości 11 m przylega do terenu budowlanego wsi K. Wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki unicestwi dorobek życia skarżących. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną K. S. jako wniesioną z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a także art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki domu letniskowego wraz z tarasem, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina K. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżących, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie narusza rażąco prawa, w szczególności przepisów prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych co do tego, że obiekt budowlany został wybudowany w 1994 r. przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Dlatego nie jest trafny także zarzut, iż Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organów, które w postępowaniu nieważnościowym nie prowadziły postępowania dowodowego na okoliczność kiedy została zakończona budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy kwestionowana decyzja. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że ocena prawna wybudowanego w 1994 r., bez pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego – domu letniskowego co do zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego 1974 r., odnosi się do przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w której przyjęto stanowisko, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca dał więc pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Stosowanie przepisów dotychczasowych (przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.) oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu należy orzec, jeżeli obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje. Takie stanowisko, które należy w pełni podzielić, zostało zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zaakceptował w tej sprawie stanowisko organów nadzoru budowlanego, że kwestionowana decyzja o nakazie rozbiórki nie narusza prawa, ponieważ dom letniskowy (działka o nr ew. [...]), wybudowanych w 1994 r., bez pozwolenia na budowę znajduje się na terenie, który, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Działka o nr ew. [...] według planu miejscowego, który utracił moc nie była przeznaczona pod taką zabudowę (był to teren upraw rolnych i łąk, a więc były to grunty rolne) i nie jest obecnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zmieniałby przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi K. znajduje się w fazie sporządzania. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w szczególności, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie teren, na którym wybudowany zostały dom letniskowy nie jest objęty planem miejscowym, a decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana, co nie jest kwestionowane. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że obiekt ten znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę. Organy administracji uwzględniły również przeznaczenie terenu w dacie budowy obiektów. Zgodnie z obowiązującym w latach 1992-2003 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przyjętym uchwałą z dnia [...] lipca 1992 r. przedmiotowa działka znajdowała się na terenie upraw rolnych i łąk oznaczonych symbolami RZ i RP (wyciąg z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, k. 13 akt administracyjnych). Plan ten nie wskazywał, że teren, na którym wybudowano dom letniskowy jest przeznaczony pod zabudowę. Powyższe ustalenia organów administracji, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazują, że zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak i w dacie budowy domu letniskowego działka, na której ten obiekty został wybudowany nie znajdowała i nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną