I OSK 243/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 445/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 445/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] listopada 2013 r. T. G. wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup koców lub śpiworów w wysokości 280 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent W. przyznał T. G. specjalny zasiłek celowy na zakup koców lub śpiworów w miesiącu listopadzie 2013 r. w wysokości 45 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie oferty sklepu "JYSK" ustalono, iż koszt zakupu najtańszego koca to 11,95 zł, natomiast śpiwora to 40 zł. Z zebranej w sprawie dokumentacji i aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jej utrzymania jest świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 757,23 zł. Dochód strony przekracza zatem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.p.s."), które wynosi 542 zł i uprawnia do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Organ wskazał, iż Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu [...] września 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie skierowania strony do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. S. w W. Obecnie wnioskodawczyni ma udostępnione miejsce do spania w Hostelu [...] i nie ponosi kosztów jego utrzymania. T. G. nie poinformowała pracownika socjalnego o posiadanych bądź użyczonych przez ten hostel śpiworach i kocach. Z tego względu organ, działając na podstawie art. 41 pkt 1 u.s.p., postanowił przyznać wnioskodawczyni pomoc częściową na zakup jednego koca w wysokości 45 zł. Wydając decyzję tej treści organ miał na uwadze nie tylko potrzeby strony, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się o pomoc w zaspokojeniu ich najpilniejszych potrzeb. I tak, w październiku 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało 1372 świadczenia 629 osobom na łączną kwotę 286.367,40 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła 208,72 zł. Z kolei T. G. w miesiącu listopadzie 2013 r. przyznano pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup: środków czystości - 150 zł, leków – 76,27 zł, ciepłej bielizny – 50 zł, butów – 100 zł i okularów – 132 zł. Po rozpatrzeniu odwołania T. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do zasadności przyznania wnioskowanej pomocy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem interesu osoby o statusie bezdomnej, pozbawiając ją niezbędnych potrzeb. Skarżąca zwróciła również uwagę na swoją trudną sytuację materialną, bytową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołał się do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. i podniósł, że celem pomocy społecznej jest wsparcie w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a nie pełne zaspokajanie potrzeb podopiecznych. Przyznawanie w ramach uznania administracyjnego świadczeń wskazanych w art. 39 u.p.s. czy też w art. 41 pkt 1 u.p.s. polega zaś na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać to świadczenie. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami wnioskodawcy. Możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są bowiem nieograniczone a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Sąd Wojewódzki uznał, iż z uwagi na wysokość osiąganego przez skarżącą dochodu, organy zasadnie rozpoznały jej wniosek w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. oraz, że dokonana przez nie ocena pod kątem spełniania przez T. G. wskazanych w tym przepisie przesłanek również była prawidłowa. Mając na uwadze trudną sytuację życiową skarżącej organy przyznały jej zasiłek w wysokości 45 zł na zakup koców lub śpiworów. Wprawdzie wysokość przyznanego świadczenia jest niższa niż wskazana przez skarżącą we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. (tj. 280 zł), jednak organy pomocy społecznej miały na uwadze, że skarżąca objęta jest stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej oraz korzysta z miejsca noclegowego w Hostelu [...], za który, zgodnie z jej oświadczeniem, nie ponosi opłat. Organy ustaliły jednocześnie, jaki jest koszt zakupu koca i śpiwora, co uwzględniły przy wydaniu decyzji. Sąd podkreślił, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości przez nich pożądanej. Innymi słowy zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Zasiłek celowy nie może być podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie, nie tylko potrzeby skarżącej i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w październiku 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało 1372 świadczenia 629 osobom na łączną kwotę 286.367,40 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin, znajdujących się w znacznie gorszej sytuacji od skarżącej, wyniosła 208,72 zł. Z kolei, T. G. w listopadzie 2013 r. przyznano pomoc finansową w formie specjalnych zasiłków celowych na zakup: środków czystości - 150 zł, leków – 76,27 zł, ciepłej bielizny – 50 zł, butów – 100 zł, okularów – 132 zł. Skarżąca otrzymała więc pomoc w łącznej kwocie 508,27 zł, do której należy doliczyć przyznany w niniejszej sprawie zasiłek w wysokości 45 zł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na zakup koców lub śpiworów w wysokości wnioskowanej przez skarżącą; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G. . Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a ponadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 u.p.s. Uwzględniona przez niego definicja, zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie możliwości przyznania zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny w połączeniu z okresem zimowym i znacznie zwiększonymi wydatkami na utrzymanie ciepła, należało uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że za kwotę 45 zł nie jest w stanie kupić ani koca, ani śpiwora na okres zimowy. Kwoty wskazane przez organ dotyczyły koców i śpiworów, które nie trzymają ciepła i tym samym nie spełnią swojego zadania. T. G. nie zgodziła się również z twierdzeniem o braku z jej strony współpracy z pracownikami socjalnymi. Zaznaczyła, że konsekwentnego egzekwowania przez nią swoich praw nie można przekładać na brak współpracy z jej strony. Ponadto, zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej ww. świadczenia. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez nią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Użyte w ww. przepisie sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy, a więc właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy w rozpoznawanej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, uwzględniając sytuację życiową skarżącej i wskazując na ograniczone możliwości finansowe Centrum Pomocy Społecznej, skutkujące koniecznością limitowania rozmiaru świadczeń. Jak już wyżej wskazano, obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wręcz przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy. Poza tym, kwestie dotyczące rozdziału środków finansowych, jako wkraczające w zakres celowości działania organu pomocy społecznej, nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, który bada legalność, nie zaś słuszność, czy celowość rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku T. G. o udzielenie jej pomocy finansowej na zakup koców lub śpiworów a zatem przedmiotem oceny organu była w tym przypadku tylko sytuacja wnioskodawczyni, a nie innych osób ubiegających się o pomoc. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, ale wynika również, że korzysta z szerokiej i różnorodnej pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. Kwota 45 zł, którą otrzymała na zakup koców lub śpiworów została jej przyznana przy uwzględnieniu realnych cen produktów tego rodzaju oraz środków finansowych jakimi dysponował ośrodek społeczny. Natomiast kwestie związane ze sposobem współpracy T. G. z pracownikami socjalnymi nie były kwestionowane w kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzjach, stąd nie miały one wpływu na treść wydanego orzeczenia. Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad przyznawania pomocy społecznej a dokonana przez Sąd I instancji ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, iż Sąd Wojewódzki naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również art. 41 u.p.s. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.