II SAB/Wa 98/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. 1. zobowiązuje Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. S. K. zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. w [...] o udzielenie informacji publicznej: - czy ZGKiM Sp. z o.o. w [...] wykonywała roboty (budowlane, ziemne, transportowe itp.) na rzecz M., przy realizacji zadania pn. "Modernizacja świetlicy wiejskiej w [...]", jeżeli nie były realizowane żadne roboty, pozostałe pytania pozostają bez odpowiedzi; - jakie roboty były wykonywane przez ZGKiM; - jaka była wartość robót wykonywanych przez ZGKiM; - kiedy została wystawiona faktura za wykonane roboty; - kiedy nastąpiła zapłata. Jednocześnie wniósł o doręczenie mu ksero faktury za wykonane roboty, ksero umowy zlecenia oraz ksero potwierdzenia odbioru należności od zleceniodawcy M. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Prezes Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] poinformował wnioskodawcę, iż skonsultowano jego wniosek z firmą M., która jest stroną w postępowaniu. W piśmie wskazano, iż zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji strona nie wyraziła zgody na udostępnienie zawnioskowanych informacji oraz dokumentacji. Pismem z dnia 23 września 2013 r. S. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia [...] października 2013 r. Prezes Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] poinformował wnioskodawcę, że firma M., która jest stroną w postępowaniu nadal nie wyraża zgody na udzielenie zawnioskowanych informacji oraz dokumentacji. W piśmie wskazano na art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] S. K. wniósł o zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił Spółce naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny, konstatując że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych odpowiedzi, ani też organ nie wydał decyzji w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż Spółka jest spółką prawa handlowego i obowiązek udzielenia informacji jest ograniczony z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów prawa handlowego oraz innych ustaw, m. in. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy. Podniósł, że poinformował Spółkę M., iż jeden z mieszkańców Gminy domaga się informacji handlowych związanych ze współpracą z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Wskazana Spółka M. nie wyraziła zgody na udostępnienie wnioskowanych danych podkreślając, iż na przeszkodzie ich udostępnieniu stoją przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej do dnia złożenia skargi była zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępnienia. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego Spółka ta jest spółką gminną, w której całość udziałów posiada Gmina [...] (nr KRS: [...]). W dalszej części dodać należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej. W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy. Podnieść należy, że również skarżona Spółka nie kwestionowała, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jak również, iż żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną. W tym miejscu zgodzić się należy ze skarżącym, że w sytuacji, gdy Spółka odmawia udostępnienia informacji, to winno to nastąpić w drodze decyzji w trybie art. 16 ustawy. Niejako na marginesie wskazać należy, że analiza pisma Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz pisma z dnia [...] października 2013 r. nie pozwala na uznanie ich za decyzje administracyjne w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z ww. przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Treść tych pism wskazuje jedynie, iż Spółka M. nie wyraziła zgody na udostępnienie zawnioskowanych informacji oraz dokumentacji. Natomiast podkreślić należy, iż z wnioskiem takim skarżący wystąpił do M., lecz do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...]. Tym samym przyjąć należy, zdaniem Sądu, iż pisma z dnia [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. nie spełniają wymogów pozwalających uznać je za decyzje administracyjne o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie rozstrzygają sprawy z powołaniem się na określoną podstawę prawną. Zaznaczyć trzeba, że rozstrzygnięcie sprawy stanowi jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. Oznacza to, że obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie bez niedomówień i możliwości interpretacji. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie Spółka nie udzieliła informacji w żądanej przez skarżącego formie ani nie wydała decyzji, to takie zachowanie nie doprowadziło do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., a tym samym Prezes Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] pozostaje w bezczynności. Jednakże bezczynność ta nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony Spółki lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania, a świadczy o tym chociażby przesłane – aczkolwiek niewywołujące oczekiwanego przez S. K. skutku – pismo z dnia [...] września 2013 r. przekraczające zakreślony ustawą termin, ponieważ stosownie do treści art. 13 ust. 1, udzielenie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak jak w terminie 14 dni, zaś w myśl art. 14, gdy termin ten nie może być dochowany, to organ powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, zaś jej udostępnienie następuje w formie i w sposób wskazany we wniosku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.