I OSK 2622/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. X. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 66/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi X. X. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wykonywania obowiązków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 16 kwietnia 2014 r., IV SAB/Wa 66/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę X. X. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wykonywania obowiązków. W skardze, X. X. podniósł, że [...] r. został ustanowiony świadkiem koronnym. W okresie od [...] do [...] r. kierował pisma do Komendy Głównej Policji – Zarządu Ochrony Świadka Koronnego, na które nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wykonania obowiązków wobec świadka koronnego. Instytucja świadka koronnego została uregulowana ustawą z 25 czerwca 1997 r. o świadku koronnym (Dz. U. z 2007 r. Nr 36, poz. 232 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 25 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w powyższej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Powyższe unormowania wskazują, że wykonywanie obowiązków przez Komendanta Głównego Policji wobec świadka koronnego nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności należących do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga X. X. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w powyższym zakresie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej, X. X. zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. oraz art. 25 ustawy o świadku koronnym poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że zaskarżone zarządzenia Komendanta Głównego Policji nie należą do kategorii czynności lub aktów, na które przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, pomimo że zarządzenia Komendanta Głównego Policji mają charakter władczych, jednostronnych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, podjętych w sprawie indywidualnej, dotyczących praw skarżącego wynikających z art. 14 ust. 1-2 ustawy o świadku koronnym, i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. i odrzucenie skargi; 2. art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez zanegowanie prawa skarżącego do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w sprawie wykonania obowiązków ww. organu wynikających z art. 18 ust. 2 ustawy o świadku koronnym, a tym samym pozbawienie skarżącego prawa do sądu, pomimo że cyt. ustawa wprost nie wyłącza możliwości złożenia takiej skargi do sądu administracyjnego, a zarządzenia Komendanta Głównego Policji spełniają wymagania stawiane przez doktrynę i orzecznictwo dla innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wykonywanie obowiązków wobec świadka koronnego poprzez wydawanie odpowiednich zarządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o świadku koronnym, podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji dopuszczalna jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji. Zarządzenia Komendanta GP mają charakter władczy, ponieważ jako organ odpowiedzialny za wykonanie postanowienia prokuratora o udzieleniu świadkowi koronnemu pomocy lub ochrony, decyduje jednostronnie o formie przydzielanych świadkowi koronnemu uprawnień, a świadek koronny jest obowiązany poddać się temu rozstrzygnięciu. Zarządzenia są wydawane w sprawach indywidualnych, to jest dotyczą konkretnego świadka koronnego, dostosowując formy ochrony lub pomocy odpowiednio do stopnia zagrożenia osób. Zarządzenia mają też charakter publicznoprawny, ponieważ są podejmowane przez centralny organ administracji rządowej (art. 5 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w sferze działalności administracji publicznej, w zakresie przyznanego temu organowi władztwa administracyjnego. Wreszcie, zarządzenia dotyczą uprawnień świadka koronnego wynikających z art. 14 ust. 1-3 ustawy o świadku koronnym. W ocenie skarżącego istnieje również ścisły związek pomiędzy uprawnieniami wynikającymi z art. 14 ust. 1-2 ustawy o świadku koronnym a zarządzeniami Komendanta GP, gdyż ich wydanie przesądza o tym, w jakiej formie pomoc lub ochrona świadkowi koronnemu zostanie udzielona. Bez konkretyzacji formy pomocy lub ochrony, świadek koronny w zasadzie pozbawiony jest uprawnień wynikających z ustawy o świadku koronnym i postanowień prokuratora o udzieleniu pomocy lub ochrony. Tym samym, zarządzenia Komendanta GP spełniają wszystkie ww. przesłanki, aby uznać je za inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym dopuszczalna jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Fakt, że zgodnie z art. 25 ustawy o świadku koronnym "w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego" nie świadczy jeszcze, że niedopuszczalna jest jurysdykcja sądów administracyjnych w zakresie zbadania, czy postępowanie prowadzone przez Komendanta Głównego Policji w celu wydania zarządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o świadku koronnym było prowadzone w sposób przewlekły – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, art. 25 cyt. ustawy odsyła do Kodeksu postępowania karnego tylko w zakresie prowadzenia postępowania zażaleniowego na zarządzenia Komendanta. Ustawa o świadku koronnym nie wyłącza natomiast wprost możliwości złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta GP. Dopuszczalne jest więc dokonanie kontroli przez sądy administracyjne i dokonania oceny, czy postępowanie prowadzone przed Komendantem Głównym Policji w toczyło się przewlekle w świetle Kodeksu postępowania karnego. Z uwagi na to, że Kodeks postępowania karnego nie przewiduje instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania karnego, a ustawa z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.) umożliwia złożenie skargi o stwierdzenie, że w postępowaniu którego skarga dotyczy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki jedynie jeżeli toczy się postępowanie karne lub postępowania przygotowawcze przeciwko oskarżonemu, które w niniejszej sprawie się nie toczą, skarżący został pozbawiony prawa do zweryfikowania przez niezawisły sąd czy postępowanie prowadzone przez Komendanta Głównego Policji było prowadzone w sposób przewlekły, czy też nie. Postępowanie Sądu I instancji odmawiające drogi sądowej w niniejszej sprawie narusza konstytucyjne prawo skarżącego do rozstrzygnięcia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, które stanowi element konstytucyjnego prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Brak wypowiedzi ustawodawcy w zakresie drogi sądowej nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Milczenie ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji przyjmując interpretację art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 25 ustawy o świadku koronnym, która wyłącza możliwość złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji, w sytuacji gdy przepisy ustawy o świadku koronnym wprost nie wyłączają wprost jurysdykcji sądów administracyjnych, pozbawił skarżącego prawa do zbadania przez sąd, czy postępowanie było prowadzone przewlekle czy też nie i tym samym naruszył art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd zamknął skarżącemu drogę sądową w tym zakresie, gdyż ani Kodeks postępowania karnego, ani ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki nie przewidują odpowiednich skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, które są przedmiotem niniejszej skargi. W odpowiedzi, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organ podkreślił, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Ustawa o świadku koronnym stanowi jeden z instrumentów procesu karnego, w związku z czym art. 25 tej ustawy odsyła w zakresie nieuregulowanym do stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Zatem, zamierzeniem ustawodawcy było poddanie postępowania w przedmiocie ochrony świadka koronnego wyłącznie przepisom ustawy o świadku koronnym a w zakresie nieuregulowanym – przepisom Kodeksu postępowania karnego. Komendant Główny Policji wykonuje postanowienia wydawane przez prokuratora, które są zaskarżalne na zasadach ogólnych, wynikających z Kodeksu postępowania karnego – do sądu właściwego do rozpoznania sprawy w I instancji. Nadzór nad wykonywaniem postanowień sprawuje prokurator, który je wydaje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu ponieważ przedstawione zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z treści art. 25 ustawy o świadku koronnym wynika zasada stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Wyjątki od tej zasady powinny być wyraźnie określone i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tymczasem ustawa o świadku koronnym w żadnym miejscu nie stwierdza, że w postępowaniu w sprawie wydawania zarządzeń przez Komendanta Głównego Policji, a także wnoszenia i rozpoznawania zażaleń na te zarządzenia przez prokuratora prowadzącego albo nadzorującego postępowanie przygotowawcze należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a także, że na podjęte rozstrzygnięcia przysługuje skarga do sądu administracyjnego a w rezultacie również skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w tym zakresie, w jakim można wnieść skargę do sądu administracyjnego na akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Nie można więc podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że tylko do postępowania w przedmiocie rozpoznania zażalenia na zarządzenie Komendanta Głównego Policji należy stosować przepisy Kodeksu postępowania karnego, a inne zagadnienia dotyczące tego postępowania są rozstrzygane z zastosowaniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania o przewlekłości postępowania toczącego się na podstawie procedury karnej. Ponadto, wbrew poglądowi zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, Komendant Główny Policji nie działa jako organ administracji publicznej w sprawach wydawania zarządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o świadku koronnym, a więc nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane okoliczności przesądzają o tym, że pomimo przedmiotu rozstrzygnięcia dotyczącego form ochrony lub pomocy wobec konkretnie wskazanej osoby, rozstrzygnięcie w przedmiocie zażalenia na zarządzenie nie będzie podlegało skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w rezultacie nie będzie również przysługiwała skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji. Ponadto, w art. 1 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki wyraźnie ograniczony został zakres jej stosowania do działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze (a także odpowiednio do działania lub bezczynności sądu lub komornika sądowego w sprawie egzekucyjnej lub innej sprawie dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego, por. art. 1 ust. 2 cyt. ustawy). Wyraźne wyłączenie określonego zakresu spraw z zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy nie oznacza automatycznie niezgodnego z prawem różnicowania praw podmiotów – i w rezultacie, prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.