I SA/Ol 279/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod,, sędzia WSA Tadeusz Piskozub (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 oddala skargę. I SA/Ol 279/14 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego po rozpatrzeniu odwołania R. S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]’ odmawiającą przyznania R. S. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż: W dniu 15 maja 2012 r. R. S. złożył w "[...]" Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 a następnie zmianę do wniosku wraz z pismem w którym oświadczył, że działki ewidencyjne nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" położone w obrębie K. oraz działka na "[...]" obręb P. zostały sprzedane. Producent rolny w złożonym wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zadeklarował kontynuację realizacji wariantu 2.3 trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni 25,44 ha. Podczas kompleksowej kontroli na miejscu z działania Program rolnośrodowiskowy (Nr Raportu "[...]") i czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni (Nr raportu "[...]") przeprowadzonych w dniach 4 września - 5 października 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzona została mniejsza powierzchnia niż zadeklarowana we wniosku. Dodatkowo organ uznał, że producent rolny z uwagi na to że dokonał sprzedaży części działek ewidencyjnych, nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, w związku z czym zastosował kod nieprawidłowości 06 - Rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych skutkujący w przypadku powtórzenia nieprawidłowości odmową przyznania płatności w roku składania wniosku i w roku następnym. W dniu "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję w której odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 za względu na niezachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. W związku z odwołaniem od decyzji, kwestionującym słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji opartego na wynikach przeprowadzonej kompleksowej kontroli na miejscu w dniach 4 września do 5 listopada 2012 r. oraz kontroli administracyjnej, dokonano ponownej analizy dokumentacji pokontrolnej, zgromadzonej w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, sporządzono korektę raportu z czynności kontrolnych nr "[...]’ w zakresie działania programu rolnośrodowiskowego i nr "[...]" w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ten sposób, że dla działki rolnej A usunięto kod DR50 oraz błąd oczywisty na formularzu kontroli wymogów dotyczący m. in. weryfikacji zachowania powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie (było "nie dotyczy", a winno być "tak"). W związku z powyższym w dniu "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dniach 6 września - 5 października 2012 r. inspektorzy ARiMR przeprowadzili w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy kontrolę kompleksową wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wymogów dla pakietów programu rolnośrodowiskowego. Z przedmiotowej kontroli zostały sporządzone dwa raporty z czynności kontrolnych, w których zawarto stwierdzone nieprawidłowości (nr dokumentu "[...]"). Zgodnie z zasadą realizacji kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, raport z czynności kontrolnych został poddany kontroli formalnej, podczas której zweryfikowana została poprawność sporządzenia całej dokumentacji pokontrolnej. W ocenie kameralisty realizującego kontrolę jakości, raport został sporządzony poprawnie, a kontrola została przeprowadzona prawidłowo. W ocenie inspektorów realizujących kontrolę, jak i pracownika przeprowadzającego kontrolę formalną, również zastrzeżenia producenta rolnego nie miały wpływu na wyniki przeprowadzonych pomiarów na działkach rolnych. Organ wyjaśnił, że do powierzchni działki rolnej A nie zostały zaliczone powierzchnie stawów oraz zakrzaczenia rosnące wokół nich, przy jednoczesnym uwzględnieniu deklaracji granic działki rolnej A, złożonej przez producenta rolnego na załączniku graficznym, dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. W związku z powyższym pomiar w/w działki uznano za prawidłowy, a rozbieżność między powierzchnią deklarowaną działki A, a jej powierzchnią stwierdzoną, wynikała bezpośrednio z niewłaściwego oszacowania powierzchni użytkowanej rolniczo. Odnosząc sie do wyników kontroli działki rolnej B organ wyjaśnił, że do powierzchni użytku zielonego zakwalifikowana została cała powierzchnia użytkowana rolniczo, natomiast nie zostały wliczone obszary nieużytkowane rolniczo na dzień kontroli oraz obszary tymczasowo niekwalifikujące się do płatności, które jednocześnie mogą zostać przywrócone do produkcji rolniczej bez konieczności wykonania znaczących nakładów pracy (teren zajęty pod baloty, trzcinowiska, zakrzaczenia i zadrzewienia). W dniu 5 października 2012 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą analizy ryzyka, której wyniki zawarto w raporcie z czynności kontrolnych Nr "[...]". Na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych nie stwierdzono zmiany sposobu ich użytkowania. Z raportu z czynności kontrolnych wynikało natomiast, że powierzchnie stwierdzone działek rolnych wyniosły: - działka rolna A 1,68 ha, wobec deklarowanej 2,04 ha - działka rolna B 13,21 ha, wobec deklarowanej 14,29 ha (DR50, po redukcji 12,81 ha) - działka rolna C 0,83 ha, wobec deklarowanej 0,83 ha - działka rolna F 2,50 ha, wobec deklarowanej 2,50 ha - działka rolna G 2,16 ha, wobec deklarowanej 2,16 ha (DR50, po redukcji 1,98 ha) - działka rolna H 3,62 ha, wobec deklarowanej 3,62 ha (DR50, po redukcji 3,42 ha) Dla działek rolnych B, G, H zastosowano kod DR 50, który stanowi o tym, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej (ewidencyjnej) zadeklarowanej we wniosku, co może skutkować zmniejszeniem powierzchni działki rolnej. W związku z tym, powierzchnia stwierdzona działek rolnych wyniosła: - działki rolnej B 12,81 ha, -działki rolnej G 1,98 ha, - działki rolnej H 3,42 ha. Powierzchnia deklarowanego Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) wynosiła 25,44 ha, powierzchnia stwierdzona 23,22 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,22 ha, tj. 9,5607%. Powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 L, str. 16, ze zm.). Przy ustalaniu powierzchni uwzględniono także wyniki kontroli na miejscu. Ponadto w raporcie z kontroli nr "[...]" w rubryce "uwagi" inspektorzy terenowi odnotowali m.in., że część działek została sprzedana, a w planie działalności rolnośrodowiskowej stwierdzili powierzchnię trwałych użytków zielonych 54,09 ha. Uwzględniając, że producent rolny sprzedał działki ewidencyjne do których była przyznana płatność rolnośrodowiskowa (sprzedane działki rolne określone były jako trwałe użytki zielone), decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Organ powołał przy tym treść § 27 ust. 4 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania" Program rolnośrodowiskowy " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm.), płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej" rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej" numerem identyfikacyjnym", 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej" działkami rolnymi ", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym ", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Organ odwoławczy wskazał, że producent rolny wyzbył - sprzedał bez przekazania zobowiązań rolnośrodowiskowych: - w roku 2011 działki ewidencyjne nr "[...]" i "[...]" (oświadczenie rolnika z dnia 14 maja 2011 r.) zadeklarowane jako trwałe użytki zielone. Płatność zrealizowano z tytułu programu rolnośrodowiskowego do działki ewidencyjnej "[...]" w roku 2009 i 2010, - w roku 2012 (oświadczenie rolnika z dnia 16 lipca 2012 r.) działki ewidencyjne nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" zadeklarowane jako trwałe użytki zielone. Płatność zrealizowano z tytułu programu rolnośrodowiskowego do wymienionych działek ewidencyjnych w roku 2009 i 2010 oraz do działki ewidencyjnej nr "[...]" w roku 2011. Następnie wskazał, że zgodnie § 27 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie; przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu, wykładnia powyższego przepisu prawa wskazuje na sytuację, w której rolnik wyzbył się posiadania trwałych użytków zielonych poprzez przeniesienie ich posiadania lub nie utrzymał trwałych użytków zielonych w określonym stanie np. zaorał, mimo otrzymania z tego tytułu rekompensaty finansowej. Wówczas, jeśli zgodnie z ust. 3 ww. rozporządzenia, ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględnił, że nastąpiło ponowne zbycie działek ewidencyjnych w kolejnym roku, na których realizowany był wariant 2.3 trwałe użytki zielone. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że wnioskodawca nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, w związku z czym, odmówił przyznania wnioskowanej płatności za rok 2012. Stwierdzenie, że rolnik nie zachował występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oznacza, że rolnik je zniszczył (np. zaorał zastosował kultywatorowanie) lub utracił ich posiadanie lub nastąpiło przeniesienie ich posiadania w drodze umowy i nie nastąpiło skuteczne przekazanie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ podkreślił przy tym, że w aktach sprawy brak było dokumentów potwierdzających przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego na przedmiotowych działkach ewidencyjnych. W konsekwencji organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu strony, iż organ I instancji błędnie zastosował przepis § 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Nie uwzględnił przy tym stanowiska strony, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie § 28 ust. 2 pkt 1 lit b rozporządzenia. Podkreślił, iż wskazany przepis dotyczy wszystkich pakietów programu rolnośrodowiskowego, natomiast rozporządzenie przewiduje wymogi dodatkowe dla poszczególnych pakietów. W niniejszej sprawie dodatkowym wymogiem było m.in. zachowanie trwałych użytków zielonych, stosownie do § 27 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02 grudnia 2009 roku, ze zm.), stanowiący o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń. Rolnik przy wypełnianiu wniosku dopuścił się winy polegającej na tym, iż wyzbył- sprzedał przez kolejne dwa lata działki ewidencyjne, które występowały w jego gospodarstwie i określone w planie rolnośrodowiskowym jako użytki zielone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -naruszenie art. 78 §1 KPA art. 75 § 1 KPA, w zw. z art. 78 § 1 KPA, art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA poprzez pominięcie istotnego dowodu zgłoszonego przez stronę, co skutkowało naruszeniem dyrektyw postępowania dowodowego w postaci naruszenia zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów art. 107 § 1 KPA oraz art. 107 § 3 KPA niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące tym, iż uzasadnienie skarżonej decyzji jest wadliwe i nie poddaje się kontroli instancyjnej; - naruszenie przepisu art. 12 § 1, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 KPA poprzez nieterminowe załatwienie sprawy skutkujące przedłużającym się brakiem pewności co do sytuacji prawnej skarżącego; - naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 6 KPA, stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, poprzez dokonanie wykładni przepisów § 27 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262) w sposób prowadzący do uzyskania efektu sprzecznego z zasadami wykładni prounijnej oraz zasadami nie stosowania wykładni rozszerzających przepisów sanacyjnych; - naruszenie zasady prawdy obiektywnej z modyfikacjami, wynikającymi ze szczególnych zasad prowadzenia stępowania administracyjnego na gruncie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 64, poz. 427 ze zm.). - naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej (art. 8 KPA) poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tą dyrektywą. 2. Naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez: - naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wyprowadzenie w drodze wykładni rozszerzającej z przepisów sankcyjnych: § 27 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych ów i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262) wniosków contra legem w stosunku do przepisów Konstytucji, stanowiących, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności; - naruszenie art. 140 KC poprzez wyprowadzenie w drodze wykładni rozszerzającej z przepisów sankcyjnych: § ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wniosków contra legem w stosunku do przepisów określających uprawnienia właściciela nieruchomości; - naruszenie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię przywołanego przepisu prowadzącą do przyjęcia, iż powierzchnia deklarowana podczas przyjmowania zobowiązania rolno środowiskowego jest obowiązaniem bezwzględnie i absolutnie niezmiennym pod względem objętej nim powierzchni gruntów w całym okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego a dwukrotna sprzedaż gruntów objętych programem prowadzi do nałożenia dwuletniej sankcji (wykluczenia); - naruszenie art. 73 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE ) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego sektora wina (Dz.Urz.UE. L Nr 316, str. 65) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji powtórnej sprzedaży działki rolnej przez producenta rolnego w warunkach uprzedniego - w stosunku do czynności kontrolnych - dokonania korekty wniosku o płatność oraz pisemnego powiadomienia właściwego organu o dokonanej sprzedaży; - naruszenie art. 73 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów parcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego sektora wina (Dz.Urz.UE.L Nr 316, str. 65) poprzez niewłaściwą jego interpretację prowadzącą do przyjęcia, iż producentowi rolnemu można przypisać winę z tytułu sprzedaży należących do niego działek ewidencyjnych związku z czym nie będzie mógł zostać objęty wyjątkiem od stosowania obniżek i wykluczeń; - naruszenie dyrektyw prowspólnotowej wykładni przepisów krajowych § 27 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia; - naruszenie § 27 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisów o charakterze sankcyjnym oraz poprzez jego niewłaściwą wykładnię. W obszernym uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podniosła m.in., że zawarte w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) szczególne rozwiązania procesowe nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Jej zdaniem, niedopuszczalne było prowadzenie przez organy ARiMR postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił przy tym, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń dotyczących stosowania zasady legalności, praworządności oraz wynikającej z art. 8 KPA zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Odnosząc się z kolei do modyfikacji zasady prawdy obiektywnej skarżący zaznaczył, że nie zwalnia ona organy z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w okolicznościach danej sprawy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Strona miała prawo oczekiwać, że jej wnioski dowodowe i żądania, zgłaszane w celu udowodnienia określonych faktów, z których wywodzi skutki prawne, zostaną przez organy ARiMR rozpoznane zgodnie z wymogami procesowymi, a następnie wyczerpująco i wnikliwie rozpatrzone (art. 21 ust. 2 pkt 2, 4 i ust. 3 ww. ustawy w związku z art. 6 i 7 KPA). Skarżący w kontekście powyższego podniósł, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miały dwa dowody tj. raport nr "[...]" z czynności kontrolnych mających miejsce w gospodarstwie skarżącego oraz zgłoszony przez skarżącego dokument w formie pisma sygn. "[...]" z dnia 26 października 2012 r. podpisany przez J. C., "[...]" Departamentu Płatności Bezpośredniej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W dokumencie tym, przedstawiciel Ministerstwa Rolnictwa dokonał wykładni autentycznej przepisu § 27 ust. 4 i 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 52). Wskazano w nim, że zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej ( par. 27 ust. 4 ww. rozporządzenia ma miejsce jedynie w przypadku zniszczenia użytku zielonego. Dokonana natomiast przez organy interpretacja ww. rozporządzenia powinna zdaniem skarżącego uwzględniać stanowisko Ministerstwa, zachowując przy tym spójność systemu prawa. Dokonując wykładni systemowej oraz celowościowej skarżący uznał, że zawarty w § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia termin "nie zachowania" któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest równoznaczny z uchybieniem zasadom kultury rolnej w danym pakiecie i wariancie, które skutkuje zniszczeniem TUZ. Na taką interpretację wskazuje również Ministerstwo Rolnictwa. Odnosząc się do raportu z czynności kontrolnych skarżący wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania. Brak zatem w raporcie z czynności kodu sankcjonującego 06 nie uzasadnia w ocenie skarżącego nałożenia sankcji w postaci odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2 lata. Jego zdaniem, naniesione w protokole korekty dotyczą kwestii nie mających wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie skutkowały zmianą powierzchni zatwierdzonej do płatności. Skarżący podniósł jednocześnie, że zobowiązanie do realizacji programu w okresie 5-letnim nie stanowi o absolutnej niezmienności zakresu tego zobowiązania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, iż dokonana przez niego sprzedaż działek ewidencyjnych powinna być rozpatrywana w kategoriach zawinienia. Podkreślił, że w dniu 16 lipca 2012 r. , niezwłocznie po dokonaniu sprzedaży działek ewidencyjnych nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" położonych w obrębie K. oraz działki ewidencyjnej nr "[...]" obręb P. złożył do Biura Powiatowego ARiMR korektę wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkującą wycofaniem wskazanych działek z wniosku o płatność. Za zawinione, w ocenie skarżącego mogłoby być uważane zadeklarowanie we wniosku do płatności działek uprzednio sprzedanych. Takie postępowanie mogłoby uzasadniać zastosowanie par. 27 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie natomiast z literalną wykładnią art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 obniżek i wykluczeń, przewidzianych rozdziałach I i II nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym oraz pisemnie poinformował organ o dokonanej sprzedaży. Samej sprzedaży nie można postrzegać przez pryzmat winy, w jakiejkolwiek formie stadialnej. Uwzględniając powyższe, skarżący zarzucił brak prowspólnotowej wykładni par. 27 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. Przywołane Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w art. 73 ust. 1 i 2 nakazuje ocenę stopnia zawinienia przez pryzmat złożonego przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowości na które powołuje się organ wydający zaskarżoną decyzję nie są nieprawidłowościami lecz realizacją władczych uprawnień skarżącego do jego gruntów, stosownie do art. 140 KC. Ponadto okoliczność sprzedaży gruntów została zakomunikowana przez skarżącego w drodze pisemnej 16.07.2012 r. w więc przed wdrożeniem jakichkolwiek działań kontrolnych ARiMR (4.09 - 5.10.2012 r.). Ponadto, towarzyszyła temu korekta wniosku o płatność rolnośrodowiskową, skutkująca wyłączeniem sprzedanych działek ewidencyjnych z wniosku o płatność. Wykładnia przepisu § 27 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia przedstawiona przez skarżącego pozostaje w zgodzie z regulacją art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., dyrektywami wykładni prounijnej oraz dyrektywami wykładni systemowej, której celem jest zachowanie spójności systemu prawa wyeliminowanie luk i pozornych sprzeczności występujących w systemie prawa. Zdaniem skarżącego, zawarte w § 27 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. odesłanie do ust. 3 tego przepisu stanowi jedynie o "stosowaniu odpowiednim" tego ustępu. Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter § 27 ust. 4 i 3 rozporządzenia organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał wykładni rozszerzającej tych przepisów, co godzi w fundamentalne zasady całego systemu prawa oraz świadczy o niedopuszczalnym wykroczeniu poza granice luzu decyzyjnego, wynikającego z charakteru odesłania zawartego w § 27 ust. 3, mówiącego o "odpowiedniości zastosowania" ust. 3. Skarżący podkreślił przy tym, że w przypadku przepisów sanacyjnych wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. W dalszej kolejności skarżący podnosi, że dokonana przez organy wykładnia ust. 3 i 4 § 27 ww. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. jest wykładnią contra legem prowadzącą do naruszenia nie tylko art. 140 KC, ale również zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji, art. 21, art. 64 Konstytucji oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącego, wystąpiła przesłanka do wystosowania przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego zapytania prawnego dotyczącego zgodności § 27 ust. 4 i 3 ww. rozporządzenia z Konstytucją (art. 193 Konstytucji RP). Następnie skarżący podniósł, że w jego sprawie powinno mieć zastosowanie § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez wydanie przez ARIMR decyzji nakazującej zwrot płatności pobranych nienależnie do gruntów sprzedanych. Końcowo strona skarżąca podniosła, że w sprawie nastąpiło w sprawie nastąpiło rażące naruszenie przepisu art. 12 § 1 KPA, art. 35 § 1 A, oraz art. 36 § 1 KPA poprzez nieterminowe załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. skarżący doprecyzował, że przedmiotem skargi nie jest okoliczność przedeklarowania działek tylko sprzedaż części gruntów i związane z tym błędne zastosowanie przepisów przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżący podał, że w wyniku sprzedaży części działek obniżony został próg przyznania płatności rolnośrodowiskowej a także, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa błędnie utożsamia przeniesienie własności działek z niezachowaniem tzw. trwałego użytku zielonego i wywodzi z tego niewłaściwe konsekwencje. Ponadto skarżący zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa błędnie zastosowała § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, albowiem powinna zastosować § 28 w/w rozporządzenia i w związku ze zbyciem działek objętych dopłatami, wyłącznie zażądać zwrotu wszystkich przekazanych dopłat. Tymczasem - jak podaje skarżący - pomimo zwrócenia przyznanych mu dotacji w związku ze sprzedażą części gruntów, zostały na niego nałożone także dodatkowe sankcje. W odpowiedzi na pytanie sędziego sprawozdawcy, skarżący oświadczył, że nie pamięta jaką ilość gruntów zgłosił we wniosku w 2011 r. o przyznanie dopłat, jednakże potwierdził, że w przedmiotowym roku płatność z tytułu dopłat została zmniejszona. Pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje badanie, czy zaskarżony akt nie narusza prawa materialnego oraz czy w fazie poprzedzającej jego wydanie nie zostały naruszone normy prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: (p.p.s.a.) stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rodzi konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego aktu. Mając na uwadze wyżej wskazane reguły orzekania Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w sposób powodujący konieczność jej uchylenia. Zawarte w skardze argumenty koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu naruszenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( zwanej dalej w skrócie Agencją) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwany dalej k.p.a.). Z art. 7 k.p.a. wynika, że obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie jest podejmowanie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej, wynika zatem obowiązek organów uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ zobowiązany jest do dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powołanej regulacji, ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności, a na prawidłowość tej oceny wskazuje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Jednocześnie trzeba zauważyć, że nie wszystkie zasady i reguły k.p.a. są stosowane przy rozpoznawaniu wniosków o płatności ze środków Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie ma bowiem zastosowanie ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. ( Dz.U. Nr 64 poz. 427 ze zm). W związku z tym, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, miał na uwadze rozwiązania prawne zawarte w ww. ustawie. Stosownie bowiem do art. 133 i 134 p.p.s.a. Sąd, rozstrzygając w sprawie dokonuje oceny prawidłowości decyzji na podstawie akt, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich..., określając w art.1 zakres regulacji, wskazuje stosowne rozporządzenie Rady (WE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz stanowi, że przepisy ustawy normują kompetencje organów, zasady i tryb wspierania rozwoju obszarów wiejskich z wymienionego Funduszu wyłącznie w zakresie nieokreślonym w prawie wspólnotowym, bądź wskazanym w tym prawie do uregulowania przez prawo krajowe. Również w art. 2 ustawa powołuje przepisy prawa europejskiego, które mają bezpośrednie zastosowanie do postępowania odnośnie różnego rodzaju pomocy, w szczególności zaś kontroli i nadzoru nad prawidłowością jej przyznawania. Z regulacji zawartych w ustawie wynika oczywiście, że pomoc przyznawana jest na wniosek, między innymi osoby fizycznej, gdy spełnia ona warunki przyznawania pomocy określone w przepisach prawa unijnego i przepisach określonych w aktach wykonawczych. W rozpoznawanej sprawie - w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 33 poz. 262 ze zm.). Należy podkreślić, że art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że do postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto w ust. 2 art. 21 wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią: "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego wynika, że to wnioskujący o przyznanie płatności powinien wskazać okoliczności, z których wiąże korzystne dla siebie skutki prawne, jak również przedstawić dowody na poparcie powyższych okoliczności. Strona została zatem zobowiązana do wzmożenia aktywności, bowiem postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zarzucanych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję w sprawie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Organ odwoławczy przyjął bowiem, iż zebrany przez organ I instancji materiał był na tyle wiarygodny i wyczerpujący, aby odmówić przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Organ uwzględnił, że skarżący ponownie w roku następnym 2012 dokonał sprzedaży działek ewidencyjnych, na których deklarowane były trwałe użytki zielone, bez przekazania zobowiązań rolnośrodowiskowych. Z akt sprawy wynikało bowiem, że skarżący sprzedał: - w roku 2011 działki ewidencyjne nr "[...]" i "[...]" zadeklarowane jako trwałe użytki zielone, - w roku 2012 działki ewidencyjne nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" zadeklarowane jako trwałe użytki zielone. Wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy uwzględnił przy tym złożone oświadczenia skarżącego z dnia 14 maja 2011 r. oraz z dnia 16 lipca 2012 r. dotyczące sprzedaży działek oraz raporty z czynności kontrolnych, w wyniku których stwierdzono przedeklarowanie powierzchni o 2,22 ha. Dokonał również – nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów – oceny zebranych w sprawie dowodów, uznając że stanowią one wystarczająca podstawę do zastosowania § 27 ust. 3 i 4 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że podczas kontroli gospodarstwa skarżącego stwierdzono nieprawidłowości, polegające w szczególności na przedeklarowaniu przez skarżącego powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności. Skarżący powyższego faktu nie kwestionuje, przyznając na str. 8 skargi, że powyższe nieprawidłowości można byłoby rozważać w kategoriach winy. Podkreślić w związku z tym trzeba, że do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych oraz upraw, jeśli ubiega się o płatności do nich, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej. To wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. W ocenie Sądu, w sprawie nie ma podstaw do zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek nie był złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawca nie wykazał w toku postępowania, iż nie jest winny nieprawidłowości. Zdaniem Sądu w sprawie można mówić o niedbalstwie wnioskodawcy. Producent rolny, składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej powinien wskazać w nim stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów - zarówno odnośnie powierzchni upraw, jak i ich rodzaju. Natomiast zakres żądania wskazany we wniosku o przyznanie pomocy nie może być w każdym czasie i dowolnie zmieniany przez wnioskodawcę, a konsekwencje prawne takiego działania zależne wyłącznie od niego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący naruszył warunki przyznania pomocy, gdyż wyzbył - sprzedał przez kolejne dwa lata działki ewidencyjne, które występowały w jego gospodarstwie i określone były w planie rolnośrodowiskowym jako trwałe użytki zielone. Skarżący sprzedając działki naruszył tym samym reguły i wymogi, jakim poddał się w ramach realizacji 5 letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. , Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W związku z tym, za bezpodstawne sąd uznał zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 73 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów parcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego sektora wina (Dz.Urz.UE.L Nr 316, str. 65). Trzeba również wskazać, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Uwzględniając powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że zobowiązanie do realizacji programu w okresie 5-letnim nie stanowi o absolutnej niezmienności zakresu tego zobowiązania. Ustawodawca w § 5 wymienionego rozporządzenia przyjął bowiem generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1 do 5 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 5 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 5 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane. Z treści skargi wynika, że skarżący nie zgadza się z zastosowaniem oraz dokonaną przez organy wykładnią § 27 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z treścią ust. 4, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis § 27 ust. 3 stanowi, że jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu. Norma zawarta w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcjonuje obowiązek zachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Obowiązek ten stanowi element zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Wskazany w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przepis § 4 ust. 2 pkt 1 stanowiąc o "trwałych użytkach zielonych" odsyła do definicji zawartej w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, nadto wskazuje na elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Stosownie do art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Trwałe użytki zielone obejmują zatem grunty zajęte pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych naturalnych przynajmniej przez pięć lat po ich przekształceniu w TUZ, licząc wstecz od dnia podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyłączone w tym czasie z płodozmianu. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawione regulacje przez "nie zachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" należy niewątpliwie rozumieć dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Takie rozumienie przywołanych zapisów uwzględnia cel analizowanej regulacji, jakim jest zachowanie gruntów stanowiących trwałe użytki zielone oraz zajętych pod elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo. Powyższa wykładnia nie wyklucza jednakże zastosowania § 27 ust. 4 także do tych przypadków, w których doszło do przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i nie nastąpiło skuteczne przekazanie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Należy bowiem podkreślić, że przepis ten ma charakter sanacyjny, gdyż sankcjonuje producenta rolnego, który nie zachował występujących w gospodarstwie i ujętych w planie rolnośrodowiskowym trwałych użytków zielonych. Sytuacja taka będzie zatem miała miejsce zarówno wtedy gdy rolnik nie utrzymał trwałych użytków zielonych w określonym stanie, jak również, gdy wyzbył się ich posiadania. Jeżeli natomiast, zgodnie z ust. 3 ww. rozporządzenia, ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu. W niniejszej sprawie bezspornym jest natomiast, że skarżący ponownie zbył działki ewidencyjne w kolejnym roku, na którym realizowany był wariant 2.3 trwałe użytki rolne. Sąd nie zgodził się przy tym z zarzutami skarżącego, iż zawarte w § 27 ust. 4 rozporządzenia odesłanie do ust. 3 tego przepisu stanowi jedynie o "stosowaniu odpowiednim" tego ustępu i nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej powołanego § 4. Wskazać przy tym należy, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie ma jednolitego charakteru. Oznacza bowiem różne możliwości stosowania omawianych przepisów: a) stosowanie pełne, czyli odpowiednie przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji są stosowane do drugiego zakresu stosowania- przepisy nie są w tej sytuacji modyfikowane, b) stosowanie ze zmianami, e) niestosowanie w ogóle - czyli przepisy nie mogą być stosowane, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla unormowania stosunków. "dla których miałyby one być stosowane odpowiednio" (por. J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964. z. 3, s. 370 i n.). Oceniając podniesiony zarzut na tle obowiązującego stanu prawnego należy przede wszystkim podkreślić, że rolnik przystępując do programu rolnośrodowiskowego podejmuje zobowiązanie stosowania reguł określonych przez odpowiednie procedury. Okolicznościami zwalniającymi od odpowiedzialności mogącymi stanowić podstawę do naruszenia przyjętych reguł są zdarzenia mające charakter siły wyższej lub inne o charakterze nadzwyczajnym. Jeśli takie okoliczności powodują nie wypełnienie przyjętych zobowiązań to rolnik nie powinien tracić prawa do płatności. W celu natomiast skutecznego sprawdzenia zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzegania istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności przeprowadza się kontrole. W wyniku kontroli może dojść do wykrycia niezgodności, której skutkiem może być zastosowanie odpowiednio - zmniejszenia lub wykluczenia pomocy. Oznacza to, że charakter niezgodności powinien być oceniany na tle zasad przyjętych przez ustawodawcę dla oceny zmniejszenia płatności jak również odmowy jej przyznania. Zasady przyznania pomocy zostały zawarte zarówno w prawie unijnym, a także do nich odwołuje się ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich....Ustawodawca krajowy w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy wprowadził natomiast przepis sanacyjny, skutkujący zmniejszeniem płatności w przypadkach określonych w § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia. Jeżeli natomiast ponownie zostaną stwierdzone nieprawidłowości to ustawodawca przyjął, że rolnikowi należy odmówić płatności w danym roku, jak i w roku następnym. W ocenie Sądu prawidłowo organ zinterpretował zakwestionowane przepisy rozporządzenia uznając, że ponowne zbycie działek ewidencyjnych należy zakwalifikować jako przypadek podpadający pod dyspozycję § 27 ust. 3 rozporządzenia. Sąd nie zgodził się przy tym z twierdzeniem skarżącego, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie § 28 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Należy zauważyć, że wskazany przepis odnosi się do wszystkich pakietów programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy ustawodawca w rozporządzeniu ustanowił dodatkowe wymogi dla poszczególnych pakietów. W niniejszej sprawie, warunkiem niezbędnym o którym stanowi § 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia jest zachowanie trwałych użytków zielonych. Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącego, że dokonana przez organy wykładnia ust. 3 i 4 § 27 ww. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. jest wykładnią contra legem prowadzącą do naruszenia nie tylko art. 140 KC, ale również zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji, art. 21, art. 64 Konstytucji oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji. W związku z tym, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym dotyczącym zgodności powołanych przepisów rozporządzenia z Konstytucją. Trzeba wskazać, że na podstawie art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić TK pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd może uznać za zasadne przedstawienie pytania TK tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości, przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, LEX nr 236849). Ponadto należy podkreślić, że sądy co do zasady są związane tylko Konstytucją i ustawami. Wynika to z art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej. Jeżeli zatem podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej był przepis rozporządzenia, to sąd nie jest związany treścią tego przepisu w sytuacji, gdy stwierdzi, że został on wydany z naruszeniem Konstytucji, umowy międzynarodowej lub ustawy. Ponadto należy zaznaczyć, że skarżący dobrowolnie złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, podejmując 5 letnie zobowiązanie. Składając wniosek poświadczył własnoręcznym podpisem, że znane mu są m.in. zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej zastosowane przy rozpatrywaniu niniejszego wniosku. Jako właściciel dobrowolnie zatem wskazał grunty, na których będzie realizował powyższe zobowiązanie. Nie znajdują również potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia sformułowane w skardze iż doszło do rażącego naruszenia art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący był informowany przez organ odwoławczy o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, jak i organ wyznaczył dodatkowe terminy jej załatwienia. W ocenie Sądu, na rozpoznanie skargi nie wpływa również sposób odnotowania ustaleń poczynionych przez organ w czasie kontroli, jak i podnoszona przez skarżącego treść pisma J. C.- "[...]" Departamentu Płatności Bezpośrednich w Ministerstwie Rolnictwa. Należy przede wszystkim wskazać, że pismo to, nie stanowi wiążącej wykładni przepisów prawa i nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terytorium kraju. Ponadto odnosi się ono do sytuacji, gdy po raz pierwszy zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji zobowiązania przez rolnika. Podsumowując, w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższe reguły, w ocenie składu orzekającego, zostały zatem zachowane w rozpoznawanej sprawie. Wobec nie dostrzeżenia przez Sąd wydania weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, skarga podlegała oddaleniu zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.