I OSK 2085/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 85/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. i J. K. na czynność Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych miasta Wrocławia punktu przedszkolnego "[...]", sygn. [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 kwietnia 2014 r., IV SA/Wr 85/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę B. i J. K. na czynność Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] października 2013 r. w przedmiocie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych miasta Wrocławia punktu przedszkolnego "[...]", sygn. [...]. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze wniesiono o uchylenie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, ponieważ zaistniał stan faktyczny, z którym art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., wiąże możliwość wykreślenia Punktu Przedszkolnego z tej ewidencji. Skarżący podają, że są właścicielami nieruchomości i posadowionego na niej budynku, która graniczy z budynkiem punktu przedszkolnego. Działalność tego punktu zakłóca korzystanie z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wpis ten znacząco ogranicza uprawnienia skarżących do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości określone w prawie budowlanym i planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na istnienie interesu prawnego, skarżący zaznaczyli, że wynika on z art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej p.z.p. Art. 6 ust. 2 pkt 2 p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a art. 140 k.c., że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę podkreślił, że poza sporem jest, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu rejestracyjnym spornego punktu przedszkolnego choć, jak twierdzą w skardze, składali pisma zawierające negatywną opinię w tej sprawie. W dniu [...] października 2013 r. Prezydent Miasta Wrocławia dokonał czynności polegającej na wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych miasta Wrocławia Punktu Przedszkolnego "[...]", a 28 października 2013 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź negatywna organu nosi datę 10 grudnia 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca może skutecznie wskazywać na legitymację skargową i zarzucać naruszenie jej interesu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym obowiązywałaby norma prawna lub normy prawne o charakterze materialnym, które kreowałyby interes prawny lub uprawnienie, które zostało naruszone przez zaskarżony akt lub czynność. Uzasadnienie naruszenia wyżej wymienionych przepisów i istnienia legitymacji skargowej opiera się w zasadzie na stwierdzeniu, że działalność punktu przedszkolnego zakłóca korzystanie "z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. (...) Wpis ten znacząco ogranicza uprawnienia skarżących do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Określone między innymi w prawie materialnym i prawie zagospodarowania przestrzennego." Zdaniem Sądu I instancji, określenia użyte w związku z uzasadnieniem naruszenia powyższych przepisów są ogólne. B. i J. K. wskazują, że "działalność zakłóca korzystanie z nieruchomości skarżących", czy ogranicza uprawnienia do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, ale z tych twierdzeń nie wynika, w jakich prawach gwarantowanych przez wskazane przepisy zostali ograniczeni lub pozbawieni w związku z dokonanym wpisem punktu przedszkolnego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych miasta Wrocławia. W skardze kasacyjnej, B. i J. K. zaskarżyli opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 6 ust. 2 pkt 2 p.z.p., poprzez błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu czynności organu, 2. art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona czynność naruszyła przysługujące im uprawnienia i nie wyjaśnili w jaki sposób wpis ograniczył ich prawa w korzystaniu z nieruchomości, 3. art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżących do uzupełnienia braków formalnych w sytuacji, gdy zdaniem Sądu nie wykazali oni, że zaskarżona czynność naruszyła przysługujące im prawa lub interes prawny, w związku z czym skarga nie mogła otrzymać prawidłowego biegu, 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne odrzucenie skargi, pomimo tego, że nie zaistniały przesłanki jej niedopuszczalności. Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 5. art. 6 ust. 2 pkt 2 p.z.p. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu czynności, 6. art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu czynności. Z uwagi na podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że czynność wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność wpisu naruszyła prawa i interes skarżących to znaczy prawo własności wynikające z art. 140 k.c. oraz jest sprzeczna z "obowiązującym Planem Zagospodarowania". Pomimo tego, że skarżący informowali właściwe organy administracji publicznej o stwierdzonym naruszeniu prawa, (planu zagospodarowania przestrzennego i prawa własności skarżących) nie podjęły one stosownych działań. Skarżący nie mają innej drogi dla ochrony swojego interesu prawnego wynikającego z art. 140 k.c. i art. 6 ust. 2 p.z.p. Skarżący podkreślili, że jako właściciele nieruchomości sąsiedniej mają interes prawny w zaskarżaniu czynności, które choćby pośrednio naruszają ich prawa własności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą odrzucenia skargi jest okoliczność, że na czynność polegającą na wpisaniu punktu przedszkolnego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych skarga nie przysługuje. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.s.o., ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o szkole bez bliższego określenia, to należy przez to rozumieć także przedszkole. Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.o., osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji. Obowiązek wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jest związany z administracyjną reglamentacją działalności w zakresie oświaty. Okoliczności dotyczące korzystania z nieruchomości (nieruchomość skarżących graniczy bezpośrednio z budynkiem punktu przedszkolnego), które są podnoszone w skardze kasacyjnej jako uzasadniające istnienie interesu prawnego a także wskazujące na zasadność samej skargi, nie pozostają w związku z trybem postępowania oraz warunkami wpisu do ewidencji. W szczególności, art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o. stanowi, że w zgłoszeniu do ewidencji należy wskazać miejsce prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych, c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu, d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Żaden z powyższych przepisów nie nakazuje brać pod uwagę interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich związanego ze zmianą sposobu użytkowania nieruchomości w toku postępowania o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Z tego względu należy uznać, że stroną postępowania w przedmiocie wpisu jest wyłącznie podmiot wnioskujący o ten wpis. Następnie trzeba zaznaczyć, że analiza przepisów ustawy o systemie oświaty pozwala uznać, że czynność wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, tak jak i wydanie zaświadczenia o wpisie, nie podlegają skardze do sądu administracyjnego. Możliwość wydania decyzji została przewidziana dopiero w przypadku odmowy wpisu do ewidencji, a także jego wykreślenia, przy czym ograniczono przesłanki wydania tych decyzji (por. art. 82 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.o.). Czynność wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jest czynnością materialno-techniczną, która nie została objęta zakresem kognicji sądów administracyjnych. Wynika to z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, czynności podlegające kognicji sądów administracyjnych 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; wymienione w tym przepisie akty i czynności nie mają również charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Omówione kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji są akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo, w uzasadnieniu uchwały z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) NSA stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. również postanowienie NSA z 9 listopada 2009 r., I OSK 1495/09). W niniejszej sprawie, brak okoliczności wskazanej w punkcie czwartym, to znaczy skarżący nie wykazali ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący koncentrują się na żądaniu przywrócenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazują więc w istocie na zagadnienia regulowane w prawie budowlanym (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2014 r., II OSK 1532/13). Zwracają także uwagę na powstanie immisji, regulowanych przepisami prawa cywilnego (art. 144 k.c.). Żadne z tych zagadnień nie dotyczy wpisu do rejestru w związku ze złożeniem zgłoszenia zawierającego ściśle określone w art. 82 ust. 2 u.s.o. elementy. Zatem, Sąd I instancji nie był obowiązany badać, czy po stronie skarżących istniał interes prawny do zaskarżenia takiej czynności. Tym samym, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 50 § 1 (w związku z art. art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. art. 140 k.c. ) i art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie był też obowiązany wzywać do wykazania interesu prawnego na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji. W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).