II SA/Wa 155/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przydziału mieszkania funkcyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego R. K. kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 88 ust. 3 i art. 97 ust. 5 oraz art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylającą własną decyzję z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] o przydziale R. K. mieszkania funkcyjnego nr [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż R. K. wstąpił do służby w organach Policji w dniu [...] października 1985 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] Komendanta [...] Policji wymieniony funkcjonariusz, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy o Policji oraz w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia MSW z dnia 4 czerwca 1991 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 48, poz. 212), został zwolniony dyscyplinarnie ze służby w Policji. W trakcie pełnienia służby Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] przydzielił R. K. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) w W. Uwzględniając treść art. 88 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, że policjant traci prawo do lokalu mieszkalnego w razie dyscyplinarnego wydalenia ze służby, Komendant [...] Policji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 1992 r. Konsekwencją prowadzonego postępowania było wydanie w dniu [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 88 pkt 3 ustaw o Policji oraz § 14 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., decyzji uchylającej decyzję orzekającą o przydziale R. K. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Od przedmiotowego orzeczenia pełnomocnik strony złożył odwołanie podnosząc, iż przepis art. 88 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komendanta [...] Policji, ma moc obowiązującą od dnia [...] października 2001 r. Natomiast R. K. został zwolniony ze służby z dniem [...] marca 1995 r., tym samym niniejsze przepisy nie mają w sprawie zastosowania. Prawo do przedmiotowego lokalu strona nabyła na mocy ustawy o Policji, co nie zostało uwzględnione w decyzji organu I instancji. Nadto strona poniosła znacznie nakłady finansowe na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji stał się przepis art. 88 pkt 3 ustawy o Policji, który wszedł do porządku prawnego z dniem 19 października 2001 r. nowelą z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Organ II instancji zwrócił uwagę, iż prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających ze stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Bezspornym jest, iż na dzień wydania decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 1992 r. R. K. nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W dniu [...] marca 1995 r. wymieniony Komendant rozkazem personalnym zwolnił R. K. dyscyplinarnie ze służby w Policji. W wówczas obowiązującym stanie prawnym zgodnie z art. 98 policjant zwolniony ze służby, który nie posiadał prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowywał prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub mógł zostać przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Jednakże w dniu 19 października 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną opublikowana w Dz. U. Nr 100, poz. 1084, która art. 1 pkt 26 dodała w ustawie o Policji art. 88 ust. 3 w brzemieniu: "Policjant traci prawo do lokalu mieszkalnego w razie dyscyplinarnego wydalenia ze służby". Jakkolwiek w ocenie pełnomocnika strony wskazane wyżej przepisy art. 88 ust. 3 ustawy o Policji nie powinny mieć do niniejszej sprawy zastosowania, bowiem obowiązują dopiero od dnia 19 października 2001 r., to zdaniem organu II instancji, zasadne jest w omawianym przypadku przyjęcie zasady bezpośredniego zastosowania ustawy nowej, ponieważ nowelizacja dotyczyła stosunku prawnego charakteryzującego się trwałością. Skoro zainteresowany został zwolniony ze służby bez nabycia policyjnych uprawnień emerytalno - rentowych, to zajmuje lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji organów Policji bez tytułu prawnego. Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na dokonaną ocenę sprawy przez organ II instancji, bowiem stosownie do postanowień przepisów art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, opróżnieniu podlega lokal służbowy w przypadku zajmowania go bez tytułu prawnego. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika R. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych, pełnomocnik strony zarzucił powyższej decyzji obrazę art. 88 ust. 3 ustawy o Policji, przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż ma on zastosowanie w sprawie pozbawienia skarżącego prawa do lokalu z przyczyn zastanych przez przepis, co oznacza działanie sankcji wobec zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie przepisu wprowadzającego tą sankcję. Nadto, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) obrazę art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji wbrew konstytucyjnej zasadzie zakazu działania prawa wstecz, 2) obrazę art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równości obywateli, zasad praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz obowiązku wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, obowiązku rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz przez wydanie rozstrzygnięcia bez jego uzasadnienia zindywidualizowanymi przesłankami i niezbadania wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem R. K. pełnił służbę w organach Policji do dnia [...] marca 1995 r., tj. do czasu dyscyplinarnego zwolnienia ze służby. Natomiast przepis art. 88 ust. 3 ustawy o Policji obowiązuje od dnia 19 października 2001 r. Wskazany przepis został wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (...) i nie może dotyczyć zdarzeń prawnych, które zaszły przed jego wejściem w życie i nie może pozbawiać uprawnień do lokalu wobec osób, które w chwili zwolnienia ze służby tych uprawnień z mocy prawa nie utraciły. Art. 88 ust. 3 ustawy o Policji znajduje więc zastosowanie wyłącznie do osób, posiadających uprawnienie do lokalu i zwolnionych dyscyplinarnie po wejściu w życie ww. przepisu. Także przepisy przejściowe ww. nowelizacji nie wprowadzały w tym zakresie żadnych innych unormowań. Decyzja Komendanta Głównego Policji jest zatem pozbawiona jakiejkolwiek podstawy prawnej i podważa zaufanie obywatela do państwa i pewności prawa. Pełnomocnik strony podkreślił, iż przepis art. 88 ust. 3 ustawy o Policji ma charakter przepisu quasi karnego, wprowadza sankcję za dyscyplinarne zwolnienie ze służby - pozbawienie praw do lokalu. W takiej sytuacji zmianę stanu prawnego, która następuje po nawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego, należy uwzględniać tylko wówczas, gdy nie pogarsza ona sytuacji adresata stosowanej normy prawnej (vide M. Wincenciak "Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania", Warszawa 2008, s. 160-161). Zmiana prawa nie może szkodzić jednostce, zwłaszcza w sprawach dotyczących wymierzania sankcji administracyjnych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 286/08 w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy, "przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę do podjęcia decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 1992 r., przyznającej skarżącemu mieszkanie funkcyjne nr [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) w W., Komendant [...] Policji wskazał art. 163 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Powołany przepis nie jest samodzielną podstawą uchylenia, zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką będzie przepis szczególny. Przykładowo będzie to art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), który stanowi iż, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Podobnie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 1992 ze zm.) - organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie przyjmuje się, iż "przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej" (wyr. NSA z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991, z. 11, poz. 268). Powołany przepis procesowy wskazuje, że równolegle obowiązują przepisy dotyczące trybu weryfikacji decyzji z k.p.a. oraz trybu regulowanego przepisami szczególnymi. W tym wypadku przepisy szczególne mają charakter materialny. Przepis art. 163 k.p.a. stanowi jedynie procesową podstawę do zastosowania regulacji szczególnych zawartych w prawie materialnym administracyjnym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 163 k.p.a., w związku z przepisami szczególnymi, jest nowym postępowaniem, w nowej sprawie administracyjnej. Stosując powołany przepis procesowy do weryfikacji decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 1992 r. przyznającej skarżącemu prawo do mieszkania funkcyjnego, organ ten błędnie w art. 88 ust. 3 ustawy o Policji dopatrzył się podstawy do cofnięcia wymienionemu przedmiotowego uprawnienia. Powołany przepis wszedł w życie w dniu 19 października 2001 r. Został dodany do ustawy o Policji mocą art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Zgodnie z jego brzmieniem, policjant traci prawo do lokalu mieszkalnego w razie dyscyplinarnego zwolnienia. Powołana ustawa nowelizująca nie zawiera jakiegokolwiek przepisu, który zezwalałby na stosowanie art. 88 ust. 3 ustawy o Policji z mocą wsteczną i regulowanie uprawnień uzyskanych w stanie faktycznym istniejącym przed wejściem tego przepisu w życie. Zwrócić uwagę należy, iż powołany przepis w swej treści posługuje się pojęciem "policjant traci prawo". Wobec tego nie może być stosowany do innych osób, niż policjant w służbie stałej lub przygotowawczej (art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji). Były policjant nie jest adresatem tej normy prawnej. W powołanej ustawie zmieniającej nie ma przepisów przejściowych a zatem należy przyjąć, że nowe przepisy mają zastosowanie do zdarzeń powstałych w okresie ich obowiązywania. Przeciwny pogląd naruszałby szereg zasad intertemporalnych w prawie administracyjnym, a mianowicie zasadę zaufania jednostki do państwa oraz stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych i bezpieczeństwa prawnego. Ponadto sam Komendant Główny Policji przyznaje, iż skarżący po zwolnieniu dyscyplinarnym ze służby w Policji zachował prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 98 ustawy o Policji, który wówczas stanowił, iż policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Na marginesie należy zauważyć, iż przepis ten nie uległ zasadniczym zmianom. Zgodnie z jego aktualną treścią, policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. W tym przepisie również próżno doszukiwać intencji ustawodawcy do ingerowania w prawa wcześniej nabyte. Mając powyższe na uwadze, nieuzasadnione jest twierdzenie organu, iż skarżący zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Tytuł ten skarżący bowiem czerpie z decyzji przydziałowej z dnia [...] marca 1992 r., która z uwagi na treść art. 98 ustawy o Policji, pozostaje w obrocie prawnym. Skoro zatem skarżący na mocy art. 98 ustawy o Policji zachował prawo do przydzielonego mu decyzją z dnia [...] marca 1992 r. lokalu mieszkalnego, a art. 88 ust. 3 kształtuje sytuację prawną jedynie policjantów, nie zaś byłych policjantów, bez względu na sposób rozwiązania stosunku służbowego, to przepis ten w sposób oczywisty, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, nie mógł stanowić podstawy materialnoprawnej dla uchylenia ww. decyzji administracyjnej w trybie art. 163 k.p.a. Został zatem w niniejszym postępowaniu zastosowany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego też względu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 209 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.