II SAB/Kr 80/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Mirosław Bator /spr./ Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. w terminie 14 dni do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku J.G. z dnia 10 września 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 /sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. G. wnioskiem z dnia 10 września 2013 r. działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom od 1 września 2012 r. tj. na rok szkolny 2012/2013 oraz 2013/2014. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. Domagał się zobowiązania organu do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej w terminie zakreślonym przez sąd, a także wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej udzielenie powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął, a skarżący nie otrzymał informacji o którą wnioskował. Ponadto o sposobie rozstrzygania wniosków dotyczących informacji publicznej Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. był informowany w orzeczeniach WSA już dwukrotnie (sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 31/13 i II SAB/Kr 47/13). Nie budzi wątpliwości, że informacja dotycząca nauczycieli jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek z dnia 10 września 2013 r. pochodził z adresu email [...], a w podpisie widnieją jedynie inicjały "[...]". Inicjały te nie dają wiarygodności, co do nadawcy pisma, jego autorem mógł być każdy. Dyrektor mógł nie mieć świadomości od kogo pismo pochodziło. Ani nazwa adresu email ani inicjały nie są wiarygodne by móc ocenić, kto się zawraca do organu. Z ostrożności organ pismem z dnia 23 września 2013 r. poprosił o podanie pełnego imienia i nazwiska autora otrzymanej wiadomości. Odpowiedzi na powyższą prośbę organ jednak nie otrzymał. J. G. składał już wcześniej pismo o udzielenie informacji dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych. Dnia 25 marca 2013 r. dyrektor wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w części. Dyrektor nie kwestionuje, że jako organ władzy publicznej reprezentujący jednostkę realizującą zadania publiczne jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z uwagi na ten przepis słusznym było wystąpienie przez organ do nauczycieli o wyrażenie zgodny na udostępnienie danych żądanych przez skarżącego. W odpowiedzi 9 nauczycieli nie wyraziło zgody na udostępnienie informacji, pozostała 4 wyraziła taką zgodę. Zasadnym było udostępnienie w powyższej decyzji informacji o dodatku motywacyjnym tych nauczycieli, którzy wyrazili na to zgodę. Ujawnienie przedmiotowych danych bez zgody zainteresowanych może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, gdyż organ wydał decyzję w sprawie wniosku dotyczącego ujawnienia informacji o wysokości dodatków motywacyjnych. Kolejny wniosek skarżącego dotyczył tej samej kwestii i pochodził od tego samego podmiotu. Organ nie miał możliwości wydania decyzji, gdyż nie uzupełniono istotnych danych wniosku poprzez wskazanie danych osobowych wnoszącego podanie. Bierność po stronie wnioskodawcy skutkowała oczekiwaniem organu na uzupełnienie danych osobowych, co w efekcie prowadzi do oddalenia w czasie stosowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545; wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że podmiot ten to jest podmiotem, który realizuje zadania o charakterze publicznym o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. I tak w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w powołanym już wyżej art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego został przesłany do Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. drogą mailową oraz był podpisami tylko inicjałami wnioskodawcy. Odnosząc się do formy wniosku (e-mail) i braku podpisu wniosku stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą treść wniosku tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku gdzie wnioskodawca podał swój adres elektroniczny. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, ż Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. e jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei sprawia, że zobowiązany było on do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. powinno było albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w jego posiadaniu udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, ani też skarżący nie otrzymał pisemnej informacji, iż Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. nie dysponuje żądanymi informacjami, to stwierdzić należy, że pozostaje on w bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. G. z 2013 r. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I wyroku zobowiązał do wydania w termie 14 dni aktu lub podjęcia czynności z wniosku z dnia 10 września 2013 r. Równocześnie w pkt II wyroku Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała bowiem z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz wynikała z błędnego przekonania Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z., że aby rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej w jego treści konieczne jest brak poddania pełnego imienia i nazwiska wnioskodawcy. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że wspomniana kwesta wobec braku głębszej analizy w dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie mogła budzić obiektywne wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez podmiot zobowiązany, który dokonując błędnej wykładni przepisów ustawy nie udziela informacji objętej wnioskiem. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a..