II GSK 1937/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 257/14 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. Spółki z o.o. w O. 300 (trzysta) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Ol 257/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Spółki z o.o. w O. (dalej jako Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od organu na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2013 r. w G. W. na ul. E. J., w okolicach dworca [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę autobusu marki B. nr rej. [...], którym w imieniu i na rzecz Spółki realizowany był przewóz osób na linii regularnej z S. do B. (w Niemczech). W wyniku kontroli stwierdzono, że pojazd nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób z uwagi na brak bocznych tablic kierunkowych, zamocowanych na zewnątrz lub wewnątrz pojazdu; pojazd posiadał tylko tablicę czołową. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. o), art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej: u.t.d., art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d. oraz § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.), dalej: rozporządzenie, utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. GITD stwierdził, że skoro skontrolowany autobus nie posiadał tablicy kierunkowej bocznej (a tylko tablicę kierunkową czołową), to nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, co skutkowało nałożeniem kary we wskazanej wysokości. Zdaniem GITD naruszenie lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. odnosi się do warunków technicznych każdego autobusu, w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi o każdy warunek, jakim powinien odpowiadać autobus, lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. Wobec tego, ma on zastosowanie do wszystkich autobusów bez względu na rodzaj wykonywanych przewozów. GITD nie podzielił stanowiska strony, że tablica kierunkowa boczna w regularnym transporcie międzynarodowym będzie wymagana dopiero po 1.01.2017 r. i podkreślił, że zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia każdy autobus komunikacji publicznej powinien być wyposażony w takie tablice. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na okoliczność bezsporną, że skontrolowany w dniu [...] czerwca 2013 r. autobus nie posiadał bocznych tablic kierunkowych, zamocowanych wewnątrz lub na zewnątrz pojazdu. Posiadał tylko jedną tablicę umieszczoną na szybie czołowej. Za kwestię sporną Sąd uznał prawidłowość zakwalifikowania powyższego braku jako uchybienia, które na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.5.1 zał. nr 3 do tej ustawy podlega karze w kwocie 5.000 zł. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b oraz art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. i lp. 2.5.1. zał. nr 3 do tej ustawy, art. 66 p.r.d. oraz § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia wywiódł, że stwierdzony stan faktyczny prawidłowo został zakwalifikowany jako naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, które sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 5.000 zł. W ocenie Sądu GITD ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zacytowania treści wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego, w tym art. 18b ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b) u.t.d., nie wyjaśniając w zasadzie dlaczego w stanie faktycznym sprawy miały one zastosowanie. Sąd wskazał przy tym, że art. 18b ust. 1 u.t.d. zawiera zasady, według których wykonywane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, a w jego ust. 2 zawarto zakazy obowiązujące podczas wykonywania tych przewozów. Natomiast – jak wynika z bezspornego stanu faktycznego – kontrolowany autobus wykonywał przewóz regularny w międzynarodowym transporcie drogowym. Skarżąca Spółka podnosiła w odwołaniu, że przywołane przez organ I instancji przepisy prawa nie mają zastosowania do autobusu, którym wykonywany jest regularny transport międzynarodowy. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, organ odwoławczy zobowiązany był do przekonującego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska, w szczególności do wyjaśnienia dlaczego zastosował art. 18b ust. 1 u.t.d. Z wymienionych powodów Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja narusza art. 11 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ GITD nie wyjaśnił dostatecznie przekonująco podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, przede wszystkim nie odniósł się do argumentacji strony zawartej w odwołaniu, a istotnej dla załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy WSA zobowiązał organ do uwzględnienia zawartej w wyroku oceny prawnej, rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Skargą kasacyjną GITD domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wyjaśnił dlaczego w stanie faktycznym sprawy miały zastosowanie powołane i zacytowane w uzasadnieniu uchylonej decyzji przepisy prawa materialnego i nie odniósł się do twierdzeń strony, że w przypadku autobusu, którym wykonywany jest międzynarodowy przewóz regularny, nie istnieje obowiązek wyposażenia go w tablice boczne kierunkowe, podczas gdy ewentualne uchybienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i odniesienia się do zarzutów strony, które dotyczyły wyłącznie kwestii prawnych, nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, bowiem stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził żadnych wątpliwości i nie był przez skarżącą kwestionowany, zaś obowiązujące w chwili kontroli oraz wydania decyzji przepisy prawa materialnego, które zostały powołane i zacytowane w uzasadnieniu prawnym decyzji, wymagały, aby tablice kierunkowe boczne znajdowały się w każdym autobusie wykonującym przewozy regularne w komunikacji publicznej, bez względu na to czy jest to transport krajowy czy międzynarodowy, przewidywały sankcję za niespełnienie tego warunku technicznego; 2. prawa materialnego, art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 18b ust. 1 u.t.d. zawiera zasady, według których wykonywane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, natomiast w ust. 2 tego artykułu zawarto zakazy obowiązujące podczas wykonywania tych przewozów (tj. w krajowym transporcie drogowym), podczas, gdy tylko w art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. mowa jest o "przewozach regularnych w krajowym transporcie drogowym", zaś w art. 18b ust. 2 mowa jest o "przewozach regularnych", a zatem ten ostatni przepis ma szerszy zakres zastosowania niż norma prawna wyrażona w art. 18b ust. 1 u.t.d. i obejmuje także przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie organ wskazał, że przepisy u.t.d. nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że pojęcie "przewóz regularny" dotyczy zarówno przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jak i przewozów regularnych w międzynarodowym transporcie drogowym. Ustawodawca, posługując się na gruncie art. 18b ust. 2 u.t.d. pojęciem "przewozy regularne" odnosi je do każdego przewozu regularnego bez względu na to, czy wykonywany jest w transporcie krajowym czy międzynarodowym. Wobec tego, zdaniem organu, błędna jest dokonana przez Sąd wykładnia art. 18b ust. 1 u.t.d., że zawiera on zasady, według których wykonywane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, a w ust. 2 tego artykułu zawarto zakazy obowiązujące podczas wykonywania tych przewozów. Niewątpliwie art. 18b ust. 2 u.t.d., ustanawiający zakazy w przewozach regularnych, ma szerszy zakres zastosowania niż norma prawna wyrażona w art. 18b ust. 1 u.t.d. i obejmuje także przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym. Skarżący kasacyjnie przyznał, że w decyzji błędnie powołano art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d., który nie miał zastosowania w sprawie, jednak nie stanowiło to uchybienia przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, mimo to, decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że p.r.d. nie różnicuje warunków technicznych autobusu w zależności od tego, czy wykonywany jest nim krajowy czy międzynarodowy transport drogowy. Takie rozróżnienie nie znajduje się także w rozporządzeniu. Uznanie, że uczestniczące w ruchu autobusy wykonujące przewozy regularne międzynarodowe nie muszą odpowiadać żadnym wymaganiom technicznym przewidzianym w powyższych przepisach jest nieracjonalne. Zatem brak tablic kierunkowych w jakichkolwiek autobusach komunikacji publicznej, czy to krajowej czy międzynarodowej jest równoznaczny z niespełnieniem warunków technicznych i stanowi naruszenie p.r.d. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Naruszenie to jest sankcjonowane karą pieniężną, wymierzaną w oparciu o przepisy u.t.d. Stan faktyczny sprawy był bezsporny, co przyznał Sąd, więc skutkował wymierzeniem stronie kary pieniężnej. W ocenie organu Sąd upatruje wadliwości decyzji w braku przekonującego odniesienia się do tych twierdzeń strony, które dotyczyły braku istnienia obowiązku zamieszczania w autobusach komunikacji międzynarodowej bocznych tablic kierunkowych oraz w niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji. Niemniej jednak Sąd nie wykazał, że ewentualne uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wypływ na wynik sprawy. Poza tym nawet gdyby uznać, że decyzja rzeczywiście nie zawiera dostatecznego uzasadnienia w tych kwestiach, to przy wykazanym naruszeniu prawa oraz jednoznacznej treści przepisów mających zastosowanie w tej sprawie, po jej uchyleniu przez Sąd, nie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie o innej treści. Oznacza to, że Sąd nie miał wystarczających podstaw dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia decyzji organu odwoławczego. Spółka skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Spółka wskazała, że w stanie sprawy nie istniała podstawa prawna dla nałożenia kary pieniężnej za nieposiadanie bocznych tablic kierunkowych w autobusie, którym był wykonywany międzynarodowy przewóz regularny. Co więcej, zdaniem Spółki tablica kierunkowa boczna należy do wyposażenia dodatkowego autobusu, a nie do jego warunków technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargą kasacyjną, opartą na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., Główny Inspektor Transportu Drogowego kwestionuje pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja dotycząca nałożenia na B. Spółkę z o.o. kary pieniężnej, z uwagi na niedostateczne uzasadnienie prawne, naruszyła art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach rozpatrywanej sprawy, w pełni uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że brak "umotywowanej oceny obowiązku zastosowania danego przepisu w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy" stanowi istotne naruszenie art. 11 k.p.a. i przyjętej nim ogólnej zasady przekonywania oraz realizującego tę zasadę art. 107 § 3 k.p.a. nakazującego wyjaśnienie przesłanek prawnych (i faktycznych) decyzji. Przede wszystkim należy podkreślić, że obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej nie powinien być postrzegany przez załatwiające indywidualną sprawę administracyjną organy jako wymóg formalny, którego niezachowanie nie może ważyć na ocenie poprawności rozstrzygnięcia, a tak zdaje się organ traktować wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Gdyby przyjąć za trafne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że niepełne w swej treści merytorycznej uzasadnienie nie może uzasadniać uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ tego rodzaju uchybienie nie może zostać uznane za istotne ze względu na wynik sprawy, to wówczas ustawowy obowiązek sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych straciłby swój wiążący charakter i funkcjonował jako dyspozycja blankietowa. Tymczasem, jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym art. 107 § 3 k.p.a. kształcie stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (vide: Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187 – 188). Zgodzić się też należy z poglądem, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru decyzji i stadium postępowania administracyjnego, w którym jest podejmowana (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, str. 438). Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga ostatecznie w przedmiocie nałożenia sankcji administracyjnej, strona w toku postępowania administracyjnego podnosiła okoliczności faktyczne i prawne przemawiające na jej korzyść, a decyzja pierwotna zawierała albo uzasadnienie szczątkowe albo nie wyjaśniała wcale zastosowanych podstaw prawnych rozstrzygnięcia. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony jest uzasadnieniem wadliwym naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak też art. 11 tej ustawy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ, w oparciu o protokół sporządzony z przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. kontroli drogowej, nie jest sporny. Tego dnia skarżąca Spółka wykonywała przewóz międzynarodowy osób autobusem oznaczonym tablicą czołową, bez bocznej tablicy kierunkowej, co zdaniem organu stanowiło niespełnienie warunku technicznego wymaganego § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia i uzasadniało nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Zestawiając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z oceną Sądu, że uzasadnienie to nie pozwala poznać stanowiska organu co do wykładni i zastosowania norm prawnych powołanych na wstępie rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że ocena ta jest uzasadniona. Powołanie w podstawie prawnej przepisów art. 18b ust. 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d. wraz z przywołaniem ich treści nie jest wystarczające dla uznania, że decyzja zawiera uzasadnienie pozwalające poznać przesłanki utrzymania w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną za brak kierunkowej tablicy bocznej w regularnym przewozie międzynarodowym. Organ nie wyjaśnił stanowiącej istotę sprawy kwestii, czy art. 18b ust. 2 u.t.d. adresowany jest do przewoźników wykonujących regularny przewóz krajowy, czy norma ta dotyczy wszystkich kategorii przewozów regularnych, o których mowa w tej ustawie. Uważna lektura przepisów art. 18b ust. 1 i ust. 2 u.t.d. nasuwa refleksję, że dla przyjęcia odpowiedzialności przewoźnika z tytułu wykonywania regularnego przewozu międzynarodowego autobusem nie odpowiadającym warunkowi technicznemu w postaci braku kierunkowej tablicy bocznej, niezbędne jest dokonanie wykładni art. 18b ust. 1 i 2 u.t.d. z uwzględnieniem pozostałych przepisów rozdziału 3 cyt. ustawy dotyczących rodzajów przewozów regularnych oraz przepisu art. 4 pkt 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli i rozstrzygania. Nadto niezbędne jest uwzględnienie powołanych w decyzji przepisów rozporządzenia tj. § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia, a także treści art. 66 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 1 pkt 1 p.r.d. Niezbędne jest również ze względu na wskazane przepisy rozporządzenia dotyczące obowiązku kierunkowych tablic bocznych wyjaśnienie pojęcia regularnej komunikacji publicznej, przy czym względy wykładni systemowej nakazują rozważyć możliwość wyłożenia tego pojęcia przy uwzględnieniu przepisu art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) definiującego publiczny transport zbiorowy traktowany jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d. stwierdzić należy po pierwsze, że lakoniczną wypowiedź Sądu w tej kwestii trudno uznać za wiążącą wykładnię. Po wtóre zauważyć trzeba, że u podstaw uchylenia decyzji legła ocena Sądu, że organ nie sprostał obowiązkowi uzasadnienia w części dotyczącej podstaw prawnych rozstrzygnięcia, zaś sąd administracyjny nie może w tej mierze wyręczać organu. Zatem, jeśli brak uzasadnienia merytorycznego uniemożliwił w istocie kontrolę sądową rozstrzygnięcia w tej części, to należy przyjąć, że skrótowa wypowiedź Sądu I instancji co do stosowania art. 18b ust. 1 i ust. 2 u.t.d., jest wadliwa procesowo i tylko z tego powodu nie może wiązać organu, którego wszak zadaniem, jak podkreślił Sąd, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przy pełnym respektowaniu obowiązku nałożonego art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.