IV SA/Wa 457/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Wójta Gminy O. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy O. (dalej: wójt), na postanowienie Wojewody [...] (dalej: organ I instancji), z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] o wymierzeniu wójtowi kary pieniężnej w wysokości 3 500 zł (stawnie: trzy tysiące pięćset złotych) za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV do zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości L., gmina O., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r.t poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.). Przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebieg postępowania administracyjnego Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał w szczególności, co następuje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV do zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości L., gmina O.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., organ I instancji nałożył na wójta karę pieniężną w wysokości 3 500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], wójt, reprezentowany przez Pana A.L. - Kierownika Referatu Rolnictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy O., złożył zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Zażalenie zostało wniesione w terminie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 72 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po wpłynięciu wniosku do Urzędu Gminy O. tj. w dniu [...] października 2010 r., a zakończyło się w dniu [...] grudnia 2010 r., tj. w dniu, w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu II instancji, 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie przedmiotowej decyzji upłynął w dniu [...] grudnia 2010 r. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji orzekł, że decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana została 7 dni po terminie ustawowym. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i u.p.z.p. Według organu II instancji 65 - dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął swój bieg w dniu [...] października 2010 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe ustalenia stanu faktycznego organ II instancji powiązał z treścią art. 57 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Według organu odwoławczego, rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] grudnia 2010 r. Zdaniem organu II instancji, dzień [...] grudnia 2010 r. był ostatnim dniem, który podlegał uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez wójta postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Według organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 72 dni z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowym postępowaniu nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie. Po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania w sprawie tj. 72 dni, 65 dni ustawowych, organ II instancji otrzymał arytmetyczne wyliczenie ilości dni zwłoki wójta w wydaniu przedmiotowej decyzji, tj. jak ustalił organ - 7 dni. Odnosząc się do zarzutów wójta zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Na powyższe postanowienie wójt wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r., a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu organu odwoławczego wójt zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż nie podlega odliczeniu od 65 - dniowego terminu okres 7 dni wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi wójt wyjaśnia, iż przekroczenie terminu na wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nastąpiło wskutek zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy stosownie do art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżącego, z literalnego brzmienia przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wynika, że wyznaczony dla strony, w oparciu o art. 10 k.p.a., 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji należy zakwalifikować jako termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, którego nie wlicza się do 65 - dniowego terminu. Jednocześnie Skarżący podniósł, iż podjęta na podstawie art. 10 k.p.a. czynność ma bezpośredni wpływ na dalszy bieg postępowania, bowiem przed upływem terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy organ nie może podjąć dalszych czynności w sprawie. W dalszej części uzasadnienia skargi Wójt Gminy O. nawiązuje do powołanej w treści zażalenia okoliczności, iż wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony bezpośrednio po zmianie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. dokonanej art. 70 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675). Skarżący podkreśla, iż nie budzi wątpliwości organu, podnoszony przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, jednakże zdaniem wójta, przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. jedynie pośrednio odnosi się do organu wydającego decyzję lokalizacyjną, bowiem adresatem zawartej w nim dyspozycji jest organ wyższego stopnia, który wymierza karę pieniężną za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący podnosi, iż celem regulacji zawartej w art 51 ust. 2 u.p.z.p. jest przyśpieszenie tego rodzaju postępowań oraz skrócenie procesu inwestycyjnego. Natomiast wymierzenie wójtowi kary po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozostaje w sprzeczności z istotą przedmiotowej regulacji oraz intencją ustawodawcy. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów organ II instancji w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2014 r. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Zdaniem organu II instancji, argumentacja zawarta w ww. skardze nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 2c u.p.z.p., polegający na nieodliczeniu od terminu ustawowego okresu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. Organ II instancji powołał się na, orzecznictwo sądowo- administracyjne w którym utrwalony jest pogląd, że do czynności podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie można zaliczyć czynności organu stanowiących zwykły element prawem przewidzianych działań, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań, gdyż mieszczą się one w maksymalnym 65 - dniowym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji do czynności podlegających odliczeniu zdaniem organu II instancji, nie można zaliczyć m.in. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak też do uczestniczenia w postępowaniu dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zdaniem Sądu, zapadły z naruszeniem art. 61 § 3 k.p.a. w zw. art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Art. 61 § 3 k.p.a. reguluje datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, stanowiąc, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przez dzień doręczenia żądania organowi należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu. Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90 (ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47) NSA podkreślił, iż "Stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji". O tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Podstawową przesłanką do ustalenia terminu 65 dni do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dzień złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie było to dzień [...] grudnia 2010 r., a nie dzień [...] października 2010 r., jak błędnie ustaliły w sprawie organy I i II instancji. Pierwszy wniosek Z., reprezentowanego przez Pana C.W. działającego z pełnomocnictwa E. S.A. w G. Oddział w O. (dalej: wnioskodawca) o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do wójta w dniu [...] października 2010 r. Dotyczył on ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilania budynku mieszkalnego na działce nr [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...], [...] i [...] położonych w miejscowości L., gmina O.. W dniu [...] grudnia 2010 r. do wójta wpłynął nowy wniosek wnioskodawcy, w którym ww. podmiot poinformował wójta, iż przebieg lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy linii kablowej nn 0,4 kV oraz złącza kablowo-pomiarowego w miejscowości L. gm. O. uległ zmianie. Z pisma tego wynika także, że inwestycja będzie realizowana na działkach nr: [...],[...]. Zmieniona trasa przebiegu projektowanej linii dotyczyła wyłączenia działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego uwzględniając zmienioną trasę przebiegu projektowanej linii elektroenergetycznej kablowej. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu, w dniu [...] grudnia 2010 r. do wójta wpłynął nowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...] i [...], położonych w miejscowości L., gmina O. Z treści pisma wnioskodawcy wynika jednoznacznie, że przebieg przedmiotowej inwestycji celu publicznego uległ zmianie. Zmiana dotyczyła wyłączenia z trasy przebiegu projektowanej linii, działki nr [...], objętej pierwszym wnioskiem. Wyłączenie to wynikało z treści nowego wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. Dzień [...] grudnia 2010 r. nie był, więc ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. W tym samym dniu po złożeniu nowego wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego wójt wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że nie nastąpiło naruszenie normy wynikającej z treści art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Organ II instancji błędnie ustalił, że dzień [...] grudnia 2010 r. był ostatnim dniem, który podlegał uwzględnieniu przy obliczeniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu, organ wadliwie zinterpretował intencję wnioskodawcy, wynikającą z pisma, które wpłynęło do wójta w dniu [...] grudnia 2010 r. Z jego treści wynika, iż był to nowy wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Świadczą o tym zwłaszcza dwa zwroty: 1. "przebieg przedmiotowej inwestycji uległ zmianie" oraz 2. "Aktualna trasa linii kablowej w załączniku". Z treści tego podania wynika że wnioskodawca zmienił jeden z zasadniczych elementów inwestycji celu publicznego jakim była trasa linii kablowej. Zmiana dotyczyła także wyłączenia działki nr [...] z trasy przebiegu projektowanej linii. W ocenie Sądu, wprowadzone zmiany trasy linii kablowej zawarte w podaniu z dnia [...] grudnia 2010 r., stanowiły nowy wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podanie z dnia [...] grudnia 2010 r., należało ocenić jako nowy wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niniejsza sprawa rozpoczęła się na nowo od złożenia podania z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie ulega wątpliwości i pozostaje bezsporne, że powodem złożenia nowego wniosku była zmiana trasy linii kablowej. W ocenie Sądu, w sprawie należy wyróżnić dwie sytuacje, a mianowicie na realizację inwestycji celu publicznego obejmującej trzy działki złożony został wniosek w dniu [...] października 2010 r., natomiast w dniu [...] października 2010 r. został złożony nowy wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmujący dwie działki. Wydana przez Wójta decyzja niewątpliwie odnosi się do żądania zwartego w drugim wniosku. Pierwszy wniosek został w istocie wycofany i postępowanie nim zainicjowane powinno być umorzone. Okoliczność, że postępowanie rozpoczęte pierwszym wnioskiem nie zostało dotychczas umorzone nie zmienia faktu, że decyzja wydana w wyniku złożenia drugiego wniosku została wydana w terminie wynikającym z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia w części objętej pkt 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., a zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.