II OSK 2504/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 286/14 w sprawie ze skargi M. V. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 286/14 oddalił skargę M. V. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] kwietnia 2012 r. na drogowym przejściu granicznym w [...], w kierunku wjazdowym do Polski stawił się obywatel [...], który podróżował, jako pasażer autokaru kursowego należącego do przewoźnika M. V., [...], ul. [...]. Obywatel [...] nie legitymował się ważnym tytułem pobytowym uprawniającym go do wjazdu i pobytu na terytorium Polski. Posiadał on ważny dokument podróży, w którym zamieszczona była wiza krajowa z terminem ważności upływającym dnia 8 kwietnia 2013 r. W dniu 22 maja 2012 r. Wojewoda [...] skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na niego kary administracyjnej, które zostało mu doręczone w dniu 27 czerwca 2012 r. W dniu 6 lipca 2012 r. do organu I instancji wpłynęły: 1) oryginał pisma z dnia 3 lipca 2012 r. informujący o zgłoszeniu pełnomocnika skarżącego do postępowania, 2) nieuwierzytelniona kserokopia pełnomocnictwa z dnia 28 czerwca 2012 r. o upoważnieniu pełnomocnika do reprezentowania strony w sprawie. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika M. V. do dołączenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa z dnia 28 czerwca 2012 r. Pismo to zostało jednocześnie wysłane do wiadomości strony. Przesyłka adresowana do przewoźnika została dwukrotnie awizowana i zwrócona nadawcy, natomiast wezwanie skierowane do pełnomocnika zostało mu doręczone w dniu 1 sierpnia 2012 r. Pełnomocnik nie odpowiedział na ww. wezwanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] orzekł o nałożeniu na skarżącego kary administracyjnej, przewidzianej w art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), w wysokości 3.000 EUR, co po przeliczeniu na złote według średniego kursu ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania przedmiotowej decyzji organu wynosi 12.204,00 PLN. Decyzja ta została skierowana na adres skarżącego i po dwukrotnym awizowaniu, w dniu 7 października 2012 r. zwrócona do organu. Pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji przekazał złożony przez pełnomocnika strony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Na skutek wezwania pełnomocnika skarżącego przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania skarżącego w dniu 10 września 2013 r. pełnomocnik dołączył stosowne pełnomocnictwo, udzielone mu w dniu 3 września 2013 r., a także wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykazania, iż pełnomocnictwo podpisała upoważniona do tego osoba. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Następnie w dniu [...] października 2013 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 40 oraz art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – zwanej dalej: "K.p.a."). Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w sprawie nałożenia kary administracyjnej na skarżącego nie naruszono art. 40 § 2 i art. 109 § 1 K.p.a., gdyż w postępowaniu tym nie doszło do skutecznego ustanowienia pełnomocnika, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 33 § 3 K.p.a. Pełnomocnik, wbrew obowiązkowi dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, przedstawił jedynie nieuwierzytelnioną kserokopię pełnomocnictwa. Wezwanie do uzupełniania w tym zakresie nie zostało przez pełnomocnika wykonane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. V. podniósł zarzut naruszenia art. 40 § 2 i art. 109 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. pełnomocnikowi strony tylko bezpośrednio stronie. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego złożył do akt kserokopię pełnomocnictwa. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. organ administracji wezwał pełnomocnika do dołączenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa, informując przy tym, że brak wykonania wezwania spowoduje kierowanie korespondencji bezpośrednio do strony postępowania z pominięciem pełnomocnika. Pismo to zostało przez pełnomocnika odebrane w dniu 1 sierpnia 2012 r. Do chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. do akt sprawy nie został nadesłany oryginał pełnomocnictwa lub poświadczona za zgodność z oryginałem kopia pełnomocnictwa. Zasadnie tym samym, w ocenie Sądu, organ administracji doręczył decyzję bezpośrednio stronie postępowania, która wywołała wobec niej określone skutki prawne. Okoliczność ustanowienia pełnomocnika nie może być bowiem ustalona w oparciu o kserokopię pełnomocnictwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. V., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, z obrazą art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 40 § 2 k.p.a. oraz 109 § 1 K.p.a. poprzez ich pominięcie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 145 K.p.a. poprzez jego pominięcie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że decyzja Wojewody [...] doręczona została stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 oraz 109 § 1 K.p.a. Doręczenie takie jest nieskuteczne, a tym samym nie można uznać, że decyzja organu weszła do obrotu, prawnego. W związku z powyższym nie rozpoczął także bieg terminu do wniesienia odwołania. Powyższe normy z uwagi na ich ogólny cel stanowią gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego, nie mogą być zatem interpretowane na szkodę skarżącego w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEx nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym skargę oddalił - a więc prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie w pełni wypełnia wymagania normatywne art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczące elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w sytuacji gdy organ naruszył art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 40 § 2 K.p.a., art. 109 § 1 i art. 145 K.p.a. poprzez ich pominięcie, skarżący nie wskazał naruszenia jakiejkolwiek normy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionego w kasacji zarzutu. Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób prezentacji zarzutu ogranicza w istotnym stopniu jego skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Należy podkreślić, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administarcyjny decyzja administracyjna została wydana w ramach nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego, mającego za przedmiot weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem szczególnych podstaw określonych w art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej pełnomocnik Przewoźnika podnosił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu na skarżącego kary administracyjnej, obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tzn., że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 § 2 oraz art. 109 § 1 K.p.a., albowiem nie doręczono jej pełnomocnikowi, tylko bezpośrednio stronie. Zaznaczyć należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, jaka została określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., powiązana jest z decyzją tzn. w samej decyzji (w jej rozstrzygnięciu) winna tkwić wada odpowiadająca przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Chodzi o sytuację, w której albo dokonano rażąco wadliwej, na gruncie prawa materialnego, konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, względnie w procesie wydania decyzji, doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem pełnomocnik Przewoźnika nie wiąże zarzutu; "rażącego naruszenia prawa" z samą decyzją Wojewody [...] o nałożeniu na skarżącego kary administracyjnej tylko z jej doręczeniem. Wadliwości doręczania, w świetle art. 40 § 2 K.p.a., upatruje w tym, że decyzję doręczono nie pełnomocnikowi Przewoźnika, a samemu Przewoźnikowi, co oznacza, że nie weszła ona, w świetle art. 109 § 1 K.p.a., do obrotu prawnego. Pełnomocnik strony skarżącej nie przywołał przy tym jakichkolwiek argumentów mających wskazywać na rażącą wadliwość samej decyzji Wojewody [...]. Z tego względu pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 109 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi strony decyzji, co ma odpowiadać przesłance stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trafnie podnosi w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, że: "czym innym jest wada tkwiąca w samej decyzji i uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności, a czym innym kwestia wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, która immanentnie związana jest z prawidłowością doręczenia tej decyzji w świetle przepisów postępowania administracyjnego.". Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. weszła do obrotu prawnego, ponieważ została, w świetle przepisów K.p.a., prawidłowo doręczona. Z materiału aktowego wynika, że do akt sprawy wpłynęła nieuwierzytelniona kopia pełnomocnictwa dla radcy prawnego P. F.. Organ wezwał radcę prawnego do dołączenia oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Jednak do czasu zakończenia postępowania w I instancji P. F. wezwania nie wykonał. Decyzja Wojewody [...] o nałożeniu kary administracyjnej została zatem prawidłowo wysłana bezpośrednio do strony na właściwy dla niej adres. Z doręczeniem decyzji pod tym adresem należało wiązać skutek prawny w postaci otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Jego upływ spowodował, że decyzja ta stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 109 § 1 K.p.a. jest całkowicie niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 K.p.a. Przepis ten określa przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego natomiast postępowanie, w którym wydano kontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzję, toczyło się w przedmiocie nieważności decyzji. Skarżący w ogóle nie uzasadnił argumentacyjnie tego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje jedynie, że w jego ocenie Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, miał obowiązek wzięcia pod uwagę podstawy wznowienia postępowania w odniesieniu do decyzji Wojewody [...]. Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej nie wziął pod uwagę, że przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja o nałożeniu na Przewoźnika kary administracyjnej, lecz decyzja w przedmiocie weryfikacji tej decyzji pod kątem podstaw nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji stawianie Sądowi zarzutu pominięcia art. 145 K.p.a. jest całkowicie chybione. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.