II OSK 3319/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 166/14 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..] grudnia 2013 r. w przedmiocie wznowienia postępowania Rozstrzygnięcie to Sąd podjął w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją Podkarpacki WINB w Rzeszowie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] października 2013 r. o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania własnej decyzji z dnia [..] października 2001 r. nr [..] oraz postanowienie PINB w Mielcu z dnia [..] lipca 2013 r., nr [..] o wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiła H.S. Decyzją z dnia [..] października 2009 r. PINB w Mielcu odmówił wznowienia, jednak rozstrzygniecie to zostało uchylone decyzją PWINB w Rzeszowie. Postanowieniem z dnia [..] lipca 2012 r. PINB w Mielcu ponownie odmówił wznowienia postępowania, PWINB w Rzeszowie uchylił to rozstrzygnięcie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W dalszym toku postępowania, po sprecyzowaniu przez H.S. zgłoszonego żądania, postanowieniem z dnia [..] lipca 2013 r. PINB w Mielcu wznowił postępowanie, a opisaną wyżej decyzją z dnia [..] października 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [..] października 2001 r. nr [..] uznając, że podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.). Ponadto, nie zachodziła żadna z ustawowych przesłanek wznowienia, określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 k.p.a., na które się powoływała H.S. Organ odwoławczy uchylając zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania jak i decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z [..] października 2001 r. stwierdził, że organ I instancji nie poczynił ustaleń w kwestii zachowania przez wnioskodawczynię terminu do złożenia podania o wznowienie. Skargę na tę decyzję wniósł W.M. podnosząc, iż od daty wydania przez PINB w Mielcu decyzji nr [..] upłynęło przeszło 10 lat, a H.S. brała czynny udział w tym postępowaniu, od decyzji tej nie wniosła odwołania; ponadto uchybiła również terminowi do wniesienia podania o wznowienie. W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie. Takie samo stanowisko zajęła uczestniczka postępowania H.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że wprawdzie zaistniała konieczność ustalenia przesłanek wymienionych w art.149 § 3 k.p.a., to ponadto organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., co było podstawą uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy organu I instancji (karta nr 17) znajduje się decyzja PINB w Mielcu z dnia [..] sierpnia 2006 r. nr [..]. Z jej uzasadnienia wynika, że podstawą odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) było stwierdzenie, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, materiał dowodowy sprawy nie pozwala na weryfikację, czy decyzja ta jest decyzją ostateczną, czy też w toku postępowania instancyjnego, a następnie ewentualnej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie została wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponowne prowadzenie postępowania, co do tożsamej sprawy (tożsamość przedmiotu, podmiotu i podstawy prawnej) z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zagrożone jest bowiem sankcją nieważności. Ponadto, w myśl regulacji art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem upływ terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. Ograniczenie możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy co do istoty, nie ogranicza jednakże dopuszczalności wznowienia postępowania. W konsekwencji organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Sąd podkreślił, że decyzję PINB z dnia [..] października 2001 r., której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania doręczono H.S. w dniu 4 października 2001 r. a decyzja PWINB została wydana dnia [..] grudnia 2013 r., bez wątpienia zatem upłynął okres ponad 10 lat od wydania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Niemniej jednak wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie stanu faktycznego uwzględnionego przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było przedwczesne, co było wynikiem zaniechania zastosowania przez organ II instancji regulacji wynikającej z art. 136 k.p.a. Nie ma prawnych przeszkód, aby w przypadku konieczności ustalenia daty uzyskania przez stronę wiedzy o przesłance wznowieniowej, wystąpił o to organ II instancji w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, co pozwoliłoby na uniknięcie niepotrzebnego przedłużania tego postępowania. We wskazaniach dla organu II instancji mającego ponownie prowadzić postępowanie Sąd zawarł polecenie ustalenia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie art. 136 k.p.a. oraz ocenę konsekwencji wynikających z art. 146 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające udzieli też odpowiedzi, czy nie zachodzi konieczność wyłączenia jako osobnej sprawy prowadzonej w stosunku do podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby prawdziwą okazała się przesłanka res iudicata. Od powyższego rozstrzygnięcia Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł Podkarpacki WINB w Rzeszowie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 150 § 1 k.p.a. poprzez brak oceny, prawnych i faktycznych przyczyn rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia i pozbawia organ informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z przepisami regulującymi kwestię wznowienia postępowania administracyjnego, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tak zakreślonym zakresie rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Istotnym jest, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. Pierwszy obejmuje kwestię wznowienia. Drugi, rozstrzygnięcie co aktu administracyjnego objętego wnioskiem o wznowienie. Na pierwszym etapie bada się, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 k.p.a. Konsekwencją braku spełnienia owych przesłanek warunkujących wznowienie jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Jedynie, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną następuje dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia, o wznowieniu postępowania rozstrzyga wówczas organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (art. 150 § 2 k.p.a.). Ale tak sytuacja nie zachodziła w tej sprawie, z akt sprawy nie wynika, aby przyczyną wznowienia, miała być działalność organu, który wydał decyzję. W sprawie niniejszej, ostateczną decyzję z dnia [..] października 2001 r. nr [..], której weryfikacji domagała się strona wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu i ten organ obowiązany był ustalić okoliczności warunkujące wznowienie postępowania lub ich brak i wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia. Tymi okolicznościami, które winien badać w sprawie PINB było między innymi zachowanie terminu do wznowienia postępowania. Stwierdzenie więc przez organ odwoławczy, iż organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [..] lipca 2013 r. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., uzasadniało eliminację z obrotu prawnego zarówno tego postanowienia jak i wydanego w jego następstwie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, zawartego w decyzji z dnia [..] grudnia 2013 r. Albowiem bez prawidłowego zweryfikowania warunków formalnych do wznowienia postępowania niedopuszczalne jest przeprowadzanie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Trafne było więc stanowisko Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, iż zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ powiatowy z naruszeniem przepisów postępowania, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie poczynił wyjaśnień, w zakresie zachowania terminu do wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania można bowiem przejść do kolejnego etapu postępowania i badania zasadności wskazanych przez stronę podstaw wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.) oraz możliwości merytorycznego rozstrzygania sprawy wobec zaistnienia przesłanek z art. 146 § 1 k.p.a (art. 150 § 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie czyniąc rozważania odnoszące się do etapu formalnego wznowienia, zarzucał organowi odwoławczemu, iż nie poczynił własnych ustaleń w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie zachowania przez stronę terminu do wznowienia postępowania. Tak jakby nie dostrzegał, iż kontrolowana przez PWINB decyzja została wydana po wznowieniu postępowania i rozstrzygała o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej PINB z [..] października 2001 r. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż badanie przesłanek warunkujących wznowienie postępowania jest bezcelowe na etapie rozpoznania odwołania od decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., ponieważ czynności organu II instancji nie mogą sanować wadliwie wznowionego postępowania, czyli postanowienia wydanego w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., bez należytej weryfikacji podania o wznowienie. Słuszne jest też twierdzenie, że bez prawidłowo zweryfikowanego wniosku o wznowienie postępowania wszelkie uwagi na temat ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podstaw do zastosowania art. 146 § 1 k.p.a., czy art. 151 § 2 poczynione przez WSA jest nie tylko przedwczesne, ale na obecnym etapie niedopuszczalne. Zasadnie też autor kasacji podnosił, iż skutkiem wadliwego stanowiska Sądu I instancji jest, wbrew treści art. 150 § 1 k.p.a., przypisanie organowi wojewódzkiemu kompetencji organu właściwego w sprawach, o których mowa w art. 149 k.p.a. Zgodzić się należy z Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż wskazania Sądu Wojewódzkiego zmierzają do podważania reguł kompetencji w postępowaniu administracyjnym i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Kwestia przedawnienia możliwości orzekania merytorycznego może być brana pod uwagę jedynie w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane prawidłowo. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był właściwy do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i czynienia samodzielnych ustaleń, co do zachowania terminu z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. oraz rozstrzygania w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., gdyż naruszył by w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz właściwość organów, wynikającą z art. 150 § 1 k.p.a., na co trafnie wskazywał w kasacji. Bez wątpienia Sąd I instancji miał na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), niemniej jednak dążenie do zakończenia postępowania nie może naruszać generalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się więc w pełni uzasadnione, co Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił uchylając zaskarżony wyrok, a wobec tego, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, stosownie do art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uznając iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na podstawie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.