III SAB/Lu 15/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. – [...] Spółka Cywilna na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu I. oddala skargę w zakresie bezczynności; II. odrzuca skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. M. Ł. i M. Ł., działając jako wspólnicy "A." spółki cywilnej, w dniu 18 czerwca 2012 r. wystąpili do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z wnioskiem o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki [...], nr rej. [...], usuniętego z miejscowości S. w dniu 29 grudnia 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Starosty [...]. Pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. wnioskodawcy wystąpili do Starosty Powiatowego w [...] o udzielenie informacji co do aktualnego stanu spraw dotyczących orzeczenia o przepadku pojazdów na rzecz Skarbu Państwa i planowanym terminie ich odbioru oraz w kwestii aktualnego stanu rozpoznania wniosków o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów. W odpowiedzi z dnia 15 stycznia 2013 r. organ poinformował wnioskodawców o stanie sprawy dotyczącej pojazdu, natomiast nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wynagrodzenia za jego usunięcie z drogi i dozór. M. i M. Ł. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ze skargą na "bezczynność Starosty [...]" w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcia oraz dozór marki [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. pominięto milczeniem kwestię rozpatrzenia wniosków o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione. Zdaniem Kolegium konieczną przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego w zakresie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu jest uprawomocnienie się postanowienia sądu powszechnego, orzekającego o przepadku na rzecz powiatu usuniętego z drogi i następnie przechowywanego pojazdu (art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.). Zdaniem organu, czynności podejmowane w tym zakresie nie przebiegają w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego i w związku z tym nie ma do nich zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Rozpoczęcie biegu postępowania dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór następuje po uprawomocnieniu się postanowienia sądu w przedmiocie przepadku pojazdu. W konkluzji SKO w [...] uznało zażalenie za przedwczesne. Pismem z dnia 4 marca 2013 r. M. i M. Ł. złożyli skargę na bezczynność i "ewentualnie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Starostę Powiatowego w [...]" w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności organu - ewentualnie o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania "bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa", domagając się także wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu w przyszłości terminów załatwiania sprawy. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko SKO w [...], że bieg terminu postępowania dotyczącego zwrotu wydatków nie może nastąpić przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu o przepadku pojazdu, podnosząc, że żaden z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ani ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie uzależniają przyznania dozorcy kosztów i wynagrodzenia od przeprowadzenia procedury zmierzającej do egzekucji kosztów od właściciela pojazdu i przepadku pojazdu. Podniesiono wielomiesięczną bierność organu prowadzącego postępowanie w zakresie sporządzenia wniosku o przepadek pojazdu. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, obligującego organ do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki. Zarzucono, że organ nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania, przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że do czasu uzyskania postanowienia sądu orzekającego przepadek pojazdu na rzecz powiatu nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o przyznanie kosztów wymienionych we wniosku. Organ poinformował, że podjęte zostały czynności w celu przeprowadzenia postępowania sądowego w przedmiocie przepadku pojazdów na rzecz powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym właściwy organ, zobowiązany do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zagadnienia trybu postępowania mającego zastosowanie w zakresie wniosku strony o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki [...], nr rej. [...], w stanie prawnym obowiązującym w dniu złożenia tego wniosku. Zgodnie z przepisem art. 130a ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku nieokazania przez kierującego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie. Jak wynika to z akt postępowania administracyjnego, co do pojazdu marki [...], nr rej. [...], dyspozycja usunięcia pojazdu wydana została przez funkcjonariusza Policji z uwagi na "brak ubezpieczenia aktualnego", co odpowiada przesłankom określonym w przytoczonym wyżej przepisie art. 130a ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W myśl art. 130a ust. 5c tej ustawy, pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Jest bezsporne w sprawie, że pojazd marki [...], nr rej. [...] umieszczony został na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wspólników "A." spółki cywilnej, w ramach działalności tej spółki, przy czym właściciel tego pojazdu nie uiścił opłaty za jego usunięcie i parkowanie, jak też nie podjął działań zmierzających do odbioru pojazdu, pomimo stosownego pouczenia go o takim obowiązku. Zgodnie z art. 130a ust. 10 i 10e. cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 tego artykułu, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, przy czym w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Wykonanie orzeczenia sądu o przepadku pojazdu następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy, zaś do wykonania orzeczenia jest obowiązany starosta (art. 130a ust. 10f cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Zauważyć należy, że w obowiązującym stanie prawnym - zgodnie z art. 130a ust. 10h tej ustawy - koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wyżej kosztów, nie tylko dookreślił materialnoprawne przesłanki orzekania co do ponoszenia tych kosztów, ale i określił wprost nowy tryb postępowania w tym zakresie. Podstawową zasadą tego trybu orzekania o ponoszeniu wskazanych wyżej kosztów jest to, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi tu o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe i konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy dotyczące wymagalności należności z tytułu tych kosztów, jak też jej egzekucji. Zgodnie z art. art. 130a ust. 10j cyt. ustawy termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, określony został na 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, przy czym należności te wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział odrębności proceduralnych w sprawach dotyczących ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz.1018., dalej jako ustawa zmieniająca). W art. 13 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził regulację szczególną, zgodnie z którą koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, ponosi Skarb Państwa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, treść norm zawartych w przepisach międzyczasowych cyt. ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, nie daje podstaw do stwierdzenia, że koszty przechowywania pojazdów za okres, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, mogą być ustalane w innym trybie niż określony w art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wniosek ten jest uzasadniony tym, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca – jak już wyżej zauważono – nie przewidział innego trybu orzekania w sprawie ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, niż tryb określony w art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów za okres o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, ma jedynie taki skutek, że z mocy ustawy właściciel pojazdu, który co do zasady ponosi takie koszty – został zwolniony z długu, zaś zobowiązanym stał się Skarb Państwa. Pozostawiając na uboczu zagadnienie racjonalności takiej decyzji ustawodawcy, zauważyć należy, że wejście w życie tego przepisu prawa materialnego pozostaje bez wpływu na właściwy tryb rozstrzygania w tym zakresie, bowiem żadne odrębne normy procesowe nie zostały tu przewidziane. W konsekwencji takiego zabiegu ustawodawcy, organ rozstrzygający sprawę na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a więc po zakończeniu postępowania z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, będzie miał w tym postępowaniu obowiązek orzec o kosztach przechowywania pojazdu z uwzględnieniem normy szczególnej zawartej w art. 13 cyt. ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Podnieść przy tym należy, że w obowiązującym stanie prawnym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f ustawy – Prawo o ruchu drogowym). W stanie prawnym obowiązującym w dacie przyjęcia na przechowanie pojazdu (12 marca 2009 r.), prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych nie było zadaniem własnym powiatu, a wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszczano usunięty pojazd, następowało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d (art. 130a pkt. 5e w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym; Dz. U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1400). W poprzednim więc stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10), stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że o ile ustawodawca przyjmie nowe rozwiązania dotyczące orzekania o kosztach związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, przesądzając o rozstrzyganiu w tych sprawach w drodze decyzji, to istniejące wątpliwości zostaną w części wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w niniejsze sprawie już w nowym stanie prawnym zauważa, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10) w tym stanie prawnym nie znajduje zastosowania wobec jej nieaktualności. Nie może bowiem budzić wątpliwości to, że decyzja ustawodawcy o przyjęciu nowego modelu orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powoduje wyłączenie możliwości orzekania o tych kosztach w innym postępowaniu, w tym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdza, że Starosta [...] nie pozostawał w bezczynności, bowiem nie był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji – w granicach sprawy zakreślonych treścią żądania strony z dnia 18 czerwca 2012 r. W tym stanie rzeczy oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. O odrzuceniu skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. wobec nie wyczerpania przez skarżących trybu określonego w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że złożone przez skarżących zażalenie dotyczyło bezczynności Starosty [...], a nie przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania.