I SA/Wa 1039/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skarg Miasta i Gminy [...], Starosty [...] i X Sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2000 r. nr [...], którą to decyzją stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa pn. "X" w części dotyczącej nieruchomości gruntowych i zabudowań gospodarczych wraz z domem mieszkalnym znajdujących się na nieruchomości. Decyzja Ministra Środowiska z [...] marca 2013 r. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położone w miejscowości B. nieruchomości obejmujące trzy parcele nr [...],[...] i [...] o łącznej [...] ha przed wybuchem II wojny światowej stanowiły własność A.i H. małż. D. Na części tej nieruchomości posadowili oni tartak parowy i prowadzili przedsiębiorstwo pod firmą "X". Obszar nieruchomości zajmowanej wówczas przez przedsiębiorstwo wynosił [...] ha. Poza [...] na nieruchomości posadowione były [...]. W roku 1938 [...] uległ zniszczeniu w wyniku pożaru. W 1941 r. na przedmiotowej nieruchomości obywatel [...] H. S. wybudował nowy [...] i fabrykę [...] i prowadził to przedsiębiorstwo do końca wojny. W okresie tym poszerzył tereny [...] na sąsiednie nieruchomości obywateli [...] – J. H. oraz M. J. Po zakończeniu wojny w 1945 r. przedsiębiorstwo "X" przeszło w zarząd Lasów Państwowych, a następnie orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z [...] listopada 1948 r. - wydanym na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.; dalej: "ustawa nacjonalizacyjna") - zostało ono znacjonalizowane jako tzw. przedsiębiorstwo poniemieckie. Orzeczeniem Ministra Leśnictwa nr [...] z [...] listopada 1950 r., wydanym na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), zatwierdzony został protokół zdawczo-odbiorczy ww. przedsiębiorstwa z [...] maja 1949 r. Wśród składników mienia przedsiębiorstwa objętych protokołem wymienione były m.in. należące do obywateli polskich A. i H. małż. D. nieruchomości wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami (pkt IV protokołu). W roku 1952 mienie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa przekazano w zarząd i użytkowanie p.p. A. w O., którego następca prawnym było p.p. B w P., późniejsze p.p. Y w P., przekształcone następnie w spółkę akcyjną Z SA, której jednym z oddziałów była Fabryka [...] w B. Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez B w P. prawa użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym m.in. położonej w obrębie wsi B. działki nr [...] (w skład której wchodziły nieruchomości stanowiące dawaną własność A. i H. małż. D.) oraz prawa własności znajdujących się na gruntach zabudowań. W roku 2003 zawiązana została spółka z.o.o. Fabryka [...](po zmianie nazwy Fabryka [...] sp. z o.o.), do której tytułem aportu spółka Z SA przeniosła w 2004 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz własność posadowionych na niej budynków. Z kolei umową notarialną z [...] lipca 1998 r. p.p. Y w P. przekazały Miastu i Gminie K. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 119, poz. 567) działkę nr [...] (także wydzieloną z działki nr [...]) wraz z posadowionym na niej budynkiem socjalno-mieszkalnym. Na wniosek następcy prawnego małżonków D. – H. C.(w miejsce której wstąpiła po jej śmierci M.R.) wszczęte zostały postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. oraz Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1950 r. Decyzją z [...] lutego 2000 r. Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. w części odnoszącej się do przedsiębiorstwa pn. "X", zaś wniosek H. C. w zakresie dotyczącym orzeczenia Ministra Leśnictwa zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa przekazał wg właściwości do rozpoznania Ministrowi Środowiska. W efekcie rozpoznania powyższego wniosku Minister Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2000 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. orzekł w punkcie 1 o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy "X" w części dotyczącej majątku ruchomego tego przedsiębiorstwa, a w punkcie 2 o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia w zakresie dotyczącym nieruchomości gruntowych i zabudowań gospodarczych wraz z domem mieszkalnym znajdującym się na tych nieruchomościach. W motywach powyższego rozstrzygnięcia, odwołując się do treści art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, który to przepis dotyczył przejmowania na własność Państwa mienia poniemieckiego, organ nadzoru wywodził, że skoro wymienione przedsiębiorstwo należało do obywatela narodowości niemieckiej istniała podstawa do jego przejęcia. Natomiast przejęcie w tym trybie na własność Państwa mienia (nieruchomości) obywateli Polskich było bezpodstawne – stanowiło rażące naruszenia prawa. Od decyzji tej, żadna ze stron nie wniosła środka odwoławczego. Wnioskami złożonymi w latach 2011 i 2012 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nadzorczej Ministra Środowiska wystąpili: Starosta [...], Miasto i Gmina [...], Z SA w P., Fabryka [...] sp. z o.o. w B. oraz Agencja Rozwoju Przemysłu SA w W., zarzucając jej, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 3, 6 i 7 ustawy nacjonalizacyjnej, a także rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Organ nadzoru nie wyjaśnił bowiem w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, w tym nie zbadał m.in., czy A. D. nie był także obywatelem Rzeszy Niemieckiej, bądź zbiegł do nieprzyjaciela, co stanowić mogło podstawę do przejęcia jego nieruchomości. Wskazywali na lakoniczność uzasadnienia, a także brak rozważań co do możliwości przejęcia w trybie ustawy nacjonalizacyjnej także nieruchomości obywateli polskich za odszkodowaniem. Niezależnie od powyższego w ich ocenie przepis art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej odczytany prawidłowo z przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 30 stycznia 1947 r. (w tym § 75 ust. 2 tego rozporządzenia) każe przyjąć, iż przejęcie na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa obejmowało wszystkie składniki niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania, niezależnie od tego czyją stanowią własność. Podnosili także argument o nieprecyzyjności rozstrzygnięcia, a to ze względu na brak możliwości ustalenia w oparci o jego treść jakich nieruchomości dotyczy, wskazując przy tym na zmiany geodezyjne jakie nastąpiły w efekcie łączenia w 1961 r. pierwotnych parcel, a także w późniejszym okresie. Zarzucali także Ministrowi niedokonanie oceny skutków prawnych wywołanych kontrolowanym orzeczeniem, podczas gdy ich zdaniem mają one charakter nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co wykluczało możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy. Skutki te wiązali oni zaś m.in. z nieistnieniem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, zmianami geodezyjnymi i prawnymi jakie na przestrzeni lat zaszły na nieruchomościach, posadowieniem na nich nowych naniesień, a także funkcjonowaniem obecnie na przedmiotowym gruncie przedsiębiorstwa, którego dalsza działalność w efekcie pozostawania w obrocie prawnym decyzji nadzorczej jest zagrożona w związku z odzyskaniem własności przez następcę prawnego dawnego właściciela. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Środowiska po wszechstronnej analizie wniosków i argumentów podnoszonych przez strony, decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] sierpnia 2000 r oceniając, że nie jest ona obarczona wadami określonymi w art. 156 k.p.a., a w sprawie nią rozstrzygniętej nie zaistniała negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiająca eliminację ze skutkiem ex tunc orzeczenia z 1950 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa poniemieckiego w części odnoszącej się do włączonych do niego nieruchomości stanowiących własność obywateli polskich. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem sp. z o.o. Fabryka [...], Burmistrz [...], Starosta [...] oraz Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na naruszenie przez Ministra: art. 3, art. 6 ust. 1, art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej poprzez przyjęcie, iż nieruchomości obywateli polskich nie stanowiły integralnej części przedsiębiorstwa w związku z czym nie podlegały przejęciu na własność państwa; art. 2 ust. 1 lit. b i e tej ustawy poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność czy A. D. nie był obywatelem Rzeszy Niemieckiej, bądź zbiegł do nieprzyjaciela; a także naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący oraz brak należytego uzasadnienia decyzji; a ponadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał swoją decyzję z [...] października 2012 r. w mocy. Odwołując się obszernie do poglądów wyrażonych aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07, Minister wywodził, że przejęcie przedsiębiorstwa na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej (a w tym trybie przejęte zostało przedsiębiorstwo "X"), nie obejmowało przejścia na własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej. Składników majątkowych należących do osób trzecich, wchodzących w skład przedsiębiorstwa, Państwo nie mogło znacjonalizować, natomiast wchodziło w prawa przedsiębiorcy do tych składników w takim zakresie, w jakim przysługiwały one właścicielowi zracjonalizowanego przedsiębiorstwa. Państwo bowiem stawało się na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej właścicielem przedsiębiorstwa, jako odrębnego przedmiotu, a nie każdego ze składników przedsiębiorstwa z osobna. Minister wskazywał przy tym, nawiązując do poglądu wyrażonego w przywołanej wyżej uchwale, że przepis § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r., przewidującego odszkodowanie dla właścicieli składników mienia włączonych do przedsiębiorstwa (w nawiązaniu do którego to przepisu wykładano w przeszłości w sposób błędny art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, jako umożliwiający przejęcie przez Państwo także nieruchomości niebędącej własnością nacjonalizowanego przedsiębiorstwa) wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 5 i art. 10 powołanej ustawy. Mając zatem na względzie fakt, że przedsiębiorstwo obejmujące [...] i fabrykę [...] było poniemieckie, a grunt na którym zostało zorganizowane wraz z budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi stanowił własność małżonków D., przejęcie ich jako integralnej części przedsiębiorstwa, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej. W konsekwencji za zgodną z prawem uznał Minister decyzję z [...] sierpnia 2000 r. stwierdzającą nieważności orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości, na których przedsiębiorstwo było zorganizowane oraz posadowionych na nieruchomości budynków. Podnoszone zaś przez strony zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z § 75 rozporządzenia ocenił jako niezasadne. Minister nie podzielił także zarzutu braku wystarczających ustaleń faktycznych w zakresie art. 2 ust. 1 lit. b i e ustawy nacjonalizacyjnej, motywowanych brakiem udowodnienia, że A. D. mógł być obywatelem Rzeszy Niemieckiej bądź zbiegł do Niemiec, co uprawniałoby zdaniem wnioskodawców przejęcie w ramach nacjonalizacji jego nieruchomości. Organ nadzoru wskazał mianowicie, iż w świetle zgromadzonych w aktach dokumentów z lat 40 i 50 ub. wieku, w tym zaświadczenia Związku Powstańców [...], postanowień Głównej Komisji ds. upaństwowienia w W. z 1 października 1948 r. i 30 września 1948 r. jednoznacznie wynika, że ww. był obywatelem polskim. W kwestii zaś braku zbadania okoliczności dotyczących przyznania odszkodowania jakie mieli otrzymać małżonkowie D. za przejęte nieruchomości, organ wyjaśnił, że mimo delegacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia regulującego tę materię, nigdy nie doszło. Za niezasadny uznał organ nadzoru zarzut naruszenia wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów postępowania administracyjnego, do jakiego miało dojść w następstwie nieprzeprowadzenie w sposób pełny i wyczerpujący w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2000 r. postępowania dowodowego oraz poprzez brak należytego uzasadnienia tej decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu Minister zauważył mianowicie, iż zasadniczą cechą postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Zdaniem Ministra, wbrew zarzutom strony, prawidłowo również sformułowane zostało rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji z 2000 r. Prowadzone wówczas postępowanie nieważnościowe dotyczyło bowiem orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa tartacznego. To zaś orzeczenie w punkcie pierwszym stwierdzało: "ustalam, że składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo odbiorczym sporządzonym w dniu [...] maja 1949 r,(...) przechodzi na własność państwa (...)" . a w punkcie drugim: "Zatwierdzam wymieniony w punkcie 1 protokół zdawczo-odbiorczy". Szczegółowy opis nieruchomości wraz z podaniem numeru parceli oraz powierzchni zawierał natomiast protokół, który w części B zawierał także wykaz budynków stanowiących własność A. i H. D. W tej sytuacji nie jest błędem brak szczegółowego określenia w decyzji z [...] sierpnia 2000 r. nieruchomości, których ona dotyczyła. Z kolei sama lakoniczność uzasadnienia decyzji nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, jeżeli rezultat postępowania jest zgodny z prawem, a motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wystarczająco wyeksponowane - a taka sytuacja miał miejsce w ocenie organu w rozpoznawanej sprawie. Minister nie podzielił również zarzutów stron, iż na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu-zdawczo odbiorczego, stały nieodwracalne skutki prawne tym orzeczeniem wywołane. W ocenie organu ani ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, ani zmiany geodezyjne działek obejmujących dawną nieruchomość objętą orzeczeniem, jak też poczynione na nieruchomości nakłady takich skutków nie stanowią. Ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło bowiem w następstwie decyzji administracyjnej (decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r.), a ta może zostać wzruszona w trybie przepisów postępowania administracyjnego, zmiany geodezyjne w oznaczeniu nieruchomości nie powodują, że przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia nacjonalizacyjnego, a nakłady poczynione na gruncie nie mogą być oceniane jako nieodwracalne skutki prawne decyzji administracyjnej. Minister wskazał przy tym, że nakłady takie podlegają rozliczeniu w trybie cywilnym. W dalszej kolejności Minister podkreślał, że postępowanie nadzorcze w sprawie zakończonej jego decyzją z [...] sierpnia 2000 r. zainicjowane zostało 12 lat po jej wydaniu, a strony nie wniosły od niej środka odwoławczego w toku instancji, gdzie obecnie podnoszone zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogły być zgłoszone. Konkludując zaś stwierdził, że ww. decyzją zasadnie stwierdzono nieważność przejęcia na własność Państwa nieruchomości nie należących do przedsiębiorcy lecz do osób trzecich. W jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pozwalał na podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia w odniesieniu do orzeczenia z [...] listopada 1950 r., a motywy organu są czytelne i na ich podstawie można prześledzić ocenę, która doprowadziła do wydania poprawnej merytorycznie decyzji. Ewentualne zaś formalne naruszenie przepisów k.p.a. powstałe na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa uzasadniające unieważnienie decyzji administracyjnej. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Starosta [...], Miasto i Gmina [...] oraz Fabryka [...] sp. z o.o. w B. Starosta [...] zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 80 k.p.a. Miasto i Gmina [...] zarzuciła decyzji naruszenie: -art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2000 r. i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych; - naruszenie przepisów art. 3, art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez ich niezastosowanie przy ocenie prawidłowości zastosowania prawa przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2000 r. i przyjęcie, iż nieruchomości obywateli polskich nie stanowiły integralnej części przedsiębiorstwa w związku z czym nie podlegały przejęciu na własność państwa; - § 75 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że przewidują one, iż składnikiem przedsiębiorstwa mogą być różne prawa przysługujące przedsiębiorstwu podlegającemu nacjonalizacji; - przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2000 r. zawierającego błędną ocenę stanu faktycznego oraz poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; - naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przede wszystkim podstawy faktycznej i prawnej decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2000 r. Natomiast Fabryka [...] sp. z o.o. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest przepisów: a) art. 1, art. 2 ust. 1 lit. b, art. 3 ust. 1 lit. b, art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, na podstawie których na własność państwa przejmować można było wchodzące w skład przedsiębiorstwa mienie obywateli rzeszy niemieckiej bez odszkodowania, a obywateli polskich za odszkodowaniem; celem zaś ustawy było przejęcie przedsiębiorstwa w szerokim rozumieniu i w celu jego dalszego funkcjonowania; b) art. 156 § 2 k.p.a. ,jako że w stanie faktycznym i prawnym postępowania istniejącym w dniu wydania przez Ministra Środowiska ([...] sierpnia 2000 r.) decyzji kasacyjnej w postaci stwierdzenia nieważności Orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1950 r., istniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji; c) art. 107 ust. 1 i 3 k.p.a. w związku z brakiem prawidłowego uzasadnienia decyzji; d) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. poprzez pominiecie: § 24, § 34, § 38, §45, §52, § 58, § 60, § 61.1, § 62, § 71 i § 74. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, obszernie umotywowane w uzasadnieniach skarg, wnieśli oni o uchylenie zakwestionowanej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2012 r.. Przy czym Miasto i Gmina [...] dodatkowo wniosło także o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2000 r. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skarg wniosła również uczestniczka postępowania M. R. Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy objęte ww. skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi są niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Środowiska z [...] marca 2013 r. wydana w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a., w którym to postępowaniu oceniana była legalność nadzorczej decyzji tego Ministra z [...] sierpnia 2000 r. nr [...] stwierdzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność orzeczenia Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa pn. "X" w części dotyczącej nieruchomości gruntowych i zabudowań gospodarczych wraz z domem mieszkalnym znajdujących się na nieruchomości, na której przedsiębiorstwo zostało zorganizowane i odmawiająca stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej majątku ruchomego powyższego przedsiębiorstwa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy załatwionej kontrolowaną decyzją (tu kwestii częściowego stwierdzenia nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy nacjonalizowanego przedsiębiorstwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Zaskarżoną decyzją nie rozstrzygano tym bardziej kwestii przejęcia na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.; dalej: "ustawa nacjonalizacyjna") ww. przedsiębiorstwa i poszczególnych składników mienia wchodzących w jego skład, ale rozstrzygano o legalności nadzorczej decyzji wydanej w odniesieniu do podjętego w tym przedmiocie w postępowaniu zwykłym orzeczenia z [...] listopada 1950 r. Istotą więc postępowania zakończonego kwestionowaną obecnie decyzją Ministra Środowiska było jedynie zbadanie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze tego organu podjęte [...] sierpnia 2000 r. obarczono jest kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna zakończona orzeczeniem wydanym w postępowaniu zwykłym ma w tym wypadku znaczenie jedynie pośrednie – stanowiąc punkt odniesienia dla oceny czy wydając [...] sierpnia 2000 r. decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Leśnictwa, Minister Środowiska rażąco naruszył prawo, co wywodzili inicjatorzy postępowania nadzorczego, czy też nie. Stwierdzając w roku 2000 nieważność wydanego na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) orzeczenia Ministra Leśnictwa o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa poniemieckiego "X" w części dotyczącej nieruchomości gruntowych i zabudowań gospodarczych wraz z domem mieszkalnym znajdujących się na nieruchomości, na której przedsiębiorstwo było zorganizowane, Minister Środowiska ocenił, że w tym zakresie orzeczenie to rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego względu, że nieruchomości objęte protokołem nie stanowiły własności przedsiębiorcy, a ich właścicielem był w dacie nacjonalizacji obywatele polscy – A. i H. małż. D. W konsekwencji nie mogły być one przejęte przez Państwo na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej. W sprawie poza sporem jest, że nieruchomości gruntowe - na których zostało zorganizowane przedsiębiorstwo [...] i fabryka [...] - wraz z wraz z posadowionymi na nich budynkami gospodarczymi oraz budynkiem mieszkalnym w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, nie stanowiły własności przedsiębiorcy – H. S., lecz były własnością osób trzecich, w tym m.in. małżonków D. Potwierdza to sama treść protokołu zdawczo-odbiorczego zatwierdzonego kontrolowanym w trybie nadzorczym orzeczeniem z [...] listopada 1950 r. (vide cz. IV protokołu i pkt B załącznika nr 1 protokołu). Okolicznością niesporną jest również, że materialnoprawną podstawą przejęcia przedsiębiorstwa był art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, który stanowił o przejęciu bez odszkodowania tzw. przedsiębiorstw poniemieckich. Na ten przepis wskazuje zarówno wydane na podstawie § 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu nr [...], jak też stanowiące integralną część aktu nacjonalizacji orzeczenia Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1950 r., wymieniające składniki nacjonalizowanego mienia, w tym nieruchomości nienależące do przedsiębiorcy. Istotą sporu jest natomiast to, czy w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo zorganizowane zostało na nieruchomościach osób trzecich, nacjonalizacja obejmować mogła także te nieruchomości. Skarżący bowiem - nawiązując do wyrażanych w przeszłości w części orzecznictwa sądowego poglądów - wywodzili, że przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstwa na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej wykładanego w powiązaniu z § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1947 r., obejmowało przejęcie własności wszystkich jego składników niezbędnych do funkcjonowania przedsiębiorstwa niezależnie od tego czyją stanowiły własność, a więc majątku przedsiębiorstwa w najszerszym znaczeniu. Stanowisko skarżących uznać jednak należy za błędne. Żaden bowiem przepis ustawy nacjonalizacyjnej, a zwłaszcza mające zastosowanie w sprawie art. 2 i art. 6 powołanej ustawy nie pozwalają na przyjęcie, iż wraz z tym przedsiębiorstwem nacjonalizacji podlegały te składniki mienia, które wprawdzie funkcjonalnie były z nim związane, ale stanowiły przedmiot własności osób trzecich. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 (ONSAiWSA 2008/1 poz. 5) - przesądzającej, iż przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej - zasadniczym celem przejęcia przedsiębiorstw na podstawie omawianej ustawy nie było odebranie majątku, ale przede wszystkim to, aby przejęte przedsiębiorstwa dalej funkcjonowały, z tym że w zarządzie Państwa albo samorządu terytorialnego lub spółdzielni, ponieważ przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie art. 2 lub art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, przechodziły na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w celu ich dalszego prowadzenia (art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej). Z tych względów użyte w tej ustawie określenia "przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa" (art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej) i "przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa" (art. 3 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej) wyraźnie wskazują, iż dotyczy to nie przejęcia na własność Państwa określonego majątku określonych podmiotów, ale przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw jako takich w celu dalszego ich funkcjonowania w zarządzie Państwa albo samorządu terytorialnego lub spółdzielni. W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono również pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1947 r. ewidentnie przekracza zakres upoważnienia udzielonego w ustawie nacjonalizacyjnej, a akty nacjonalizacyjne wydane na tej podstawie są nieważne, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro zatem w świetle unormowań ww. ustawy niedopuszczalne było wywłaszczenie w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstwa nieruchomości wprawdzie włączonych do tego przedsiębiorstwa, ale stanowiących własność osób trzecich, to nie budzi wątpliwości Sądu, że orzeczenie z [...] listopada 1950 r. zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy przejętego przedsiębiorstwa, w którym te nieruchomości zostały wymienione, w tej części podjęte zostało z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy, a to z kolei uprawniało organa prowadzący postępowanie nadzorcze do jego eliminacji ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu nie stały okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych tym orzeczeniem wywołanych. Dla oceny legalności tego orzeczenia przy tym okolicznością prawnie obojętną jest to, że sama nacjonalizacja przedsiębiorstwa [...], rozstrzygnięta orzeczeniem z [...] listopada 1948 r. jest zgodna z prawem. Pozostawanie w obrocie orzeczenia o nacjonalizacji rodzi wszak skutki prawnorzeczowe jedynie co do mienia przedsiębiorstwa będącego jego własnością (zasadniczo jego właściciela), a nie mienia osób trzecich. Kwestia natomiast możliwości przejęcia w trybie art. 3 powołanej ustawy przedsiębiorstw należących do obywateli polskich, akcentowana przez skarżących w toku postępowania nadzorczego i skardze, pozostaje bez związku z oceną legalności orzeczenia z [...] listopada 1950 r. Kontrolowane wszak w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie dotyczyło nacjonalizacji przedsiębiorstw, o których mowa w tym przepisie, ale przedsiębiorstwa poniemieckiego zorganizowanego na nieruchomościach obywateli polskich. W tej sytuacji, czynienie organowi nadzoru rozstrzygającemu sprawę w roku 2000, iż przez brak rozważania możliwości przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa w innym trybie nie wyjaśnił w sposób należyty i zgodny z zasadami prawdy obiektywnej wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy nacjonalizacyjnej i aktu wykonawczego do tej ustawy, co doprowadziło do wydania decyzji nieważnościowej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest pozbawione jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Jak już bowiem wskazano na wstępie przedmiotem postępowania nadzorczego jest ocena legalności decyzji wydanej w sprawie administracyjnej, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy co do istoty. Zgodzić się natomiast przyjdzie ze skarżącymi, że Minister Środowiska podejmując [...] sierpnia 2000 r. decyzję stwierdzającą w części nieważność orzeczenia z 1950 r., nie zawarł w jej uzasadnieniu rozważań co skutków, jakie kontrolowane orzeczenie wywołało, ani nie przedstawił ich oceny w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Jednakże ta okoliczność jak trafnie zauważył Minister Środowiska kontrolujący legalność tej decyzji, nie może w realiach rozpoznawanej sprawy prowadzić do stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny wymaga bowiem ustalenia, że podejmujący ją organ nie ustalił wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego czego efektem jest ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego z przekroczeniem prawa w sposób oczywisty i jednoznaczny. W realiach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja miałby miejsce, gdyby istotnie w roku 2000 na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa stały nieodwracalne skutki prawne tym orzeczeniem wywołane. Tymczasem takich skutków powyższe orzeczenie nie spowodowało. Przede wszystkim bowiem, jak zasadnie zauważył Minister - odwołując się w tym zakresie do wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów - odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie więc nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA: z 7.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, Lex nr 1131479; z 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy czym, co należy podkreślić nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18.03.2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To że, ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołał nieodwracalny skutek". W rozpoznawanej sprawie skarżący takiego skutku upatrują w nabyciu z mocy prawa przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w P. użytkowania wieczystego znacjonalizowanych gruntów (obejmujących obszar dz.nr [...]) oraz własności posadowionych na nim budynków, przekazanie przez pp. [...] Tartaki [...] (następcy ww. przedsiębiorstwa) w P. umową notarialną z [...] lipca 1998 r. Miastu i Gminie K. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 119, poz. 567) części tej nieruchomości (działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...]); zmianami geodezyjnymi na nieruchomości; nieistnieniem budynków, o których mowa w protokole; czy wreszcie funkcjonowaniu na nieruchomości przedsiębiorstwa zatrudniającego znaczną ilość osób. Tymczasem okoliczności tych w żadnym razie nie można kwalifikować jako nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych stanowiącym integralną część aktu o nacjonalizacji orzeczeniem z [...] listopada 1950 r. Konsekwencje w sferze prawnej tego orzeczenia sprowadzały się bowiem do ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości wymienionych w protokole. Orzeczenie to wszak stanowiło wyłączny dowód na to, że nacjonalizacją objęto także nieruchomości na których było to przedsiębiorstwo zorganizowane. Natomiast późniejsze przekształcenia własnościowe na gruncie były skutkiem decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. nr [...] wydanej w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r.- o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), którą to decyzją ustanowiono prawo użytkowania i przeniesienie własności znajdujących się na gruncie budynków na rzecz przedsiębiorstwa panstwowego. Weryfikacja tej decyzji jest zaś niewątpliwie możliwa na gruncie obowiązującej procedury administracyjnej. Z kolei akcentowane w skardze i w toku postępowania nadzorczego okoliczności związane z zabudową nieruchomości nowymi obiektami budowlanymi, zmianami geodezyjnymi na obszarze tej nieruchomości jakie zaszły na przestrzeni ponad 60 lat od jej przejęcia przez Państwo, także nie mogły stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa, albowiem powodują one tylko skutki w zakresie stanu faktycznego, a nie stanu prawnego (por. wyrok NSA z 30.11.1987 r. II SA 835/87 - ONSA 1987/2/82.) Zważyć również należy, że przy stosowaniu art. 156 § 2 k.p.a. obojętne jest czy istnieją faktyczne, materialne bądź techniczne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez kontrolowaną decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z 13.12.2005 r. sygn. akt I OSK 444/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego względu także powoływanie się na nieistnienie budynków przejętych w efekcie nacjonalizacji nie mogło przynieść oczekiwanych przez skarżących rezultatów, gdyż okoliczności te rozpatrywać należy jedynie w sferze zdarzeń faktycznych, a nie prawnych. Podobnie jest z nakładami poczynionymi na przedmiotowych nieruchomościach przez strony (w tym przez poprzedników prawnych obecnie skarżącej spółki z o.o. Fabryka [...]). Wszystkie bowiem kwestie związane z poczynionymi na znacjonalizowanej nieruchomości nakładami przez późniejszych jej użytkowników stanowią sferę faktów, które będą miały istotne znaczenie jedynie w postępowaniach dotyczących zwrotu przedmiotowej nieruchomości i dokonywanych w związku z tym rozliczeniach, bądź w postępowaniach odszkodowawczych. Skoro zatem w dniu [...] sierpnia 2000 r nie istniała przeszkoda, o której stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa poniemieckiego, to wydanej w tym dniu decyzji Ministra Środowiska, stwierdzającej jego nieważność w części odnoszącej się do objętych protokołem nieruchomości i znajdujących się na nich budynków, nie sposób zarzucić naruszenia ww. przepisu (w efekcie jego niezastosowania), a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący. Sam zaś brak rozważań w tym zakresie w motywach podjętej w 2000 r. decyzji, można rozpatrywać wyłącznie jako naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Jednakże nie sposób przyjąć, że z tego tylko względu samo rozstrzygnięcie sprawy (stwierdzenie nieważności orzeczenia) jest obarczone kwalifikowana wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy prawidłowo w obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym Minister ów odmówił stwierdzenia nieważności ww. własnej decyzji, a następnie to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Wbrew zarzutom skarg w toku tego postępowania nie naruszono przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej ani przepisów prawa materialnego. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem przez Ministra Środowiska przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a podjęte ostateczne rozstrzygnięcie sprawy odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.